电力公司财务监管存在理由与对策

摘要：电力财务监管在我国是一个全新的题目，本文针对我国电力财务监管近况，提出了要将电力财务监管职权集中于独立的电力监管机构的倡议，在此基础上提出必须明确电力财务监管的具体监管职责，建立财务能力浅析浅析指标体系，开展电力监管会计制度研究等倡议。关键词：电力公司；财务监管；财务能力浅析浅析
我国政府于2002年颁布了新的“电力体制革新方案”，其把原来的国家电力公司拆分为国家电网公司、南方电网公司、五大发电集团，并成立独立电力监管机构-国家电力监管委员会。从革新方案的要求看，我国电力体制革新是顺应世界电力工业革新潮流的。但在电力监管实践方面，我国对电力行业的监管职权分散于政府多个部门，形成了“多头管理”局面，对电力行业的监管仍带有浓厚的行政色彩。那么在市场中处于垄断地位的电网企业则有可能利用其垄断地位影响市场竞争的公平性，进而造成整个社会福利的损失，这就在客观上产生了监管需求。电力监管的目的主要是保证电力市场安全运行，推动市场主体之间的有效竞争和保证市场主体之间的相对公平。
1 电力财务监管的依据与内容
电力行业是一个生产社会化程度高且关系到国计民生的行业，各国政府普遍对这一行业采取程度不同的规制政策。电力财务监管是指电力监管机构为实现其特定目标，依据有关法律、法规，运用相关策略，遵循法定程序，对监管对象的财务活动进行规范和限制的行为。作为电力监管的一部分，电力财务监管的主体、监管对象、监管目的与电力监管一致，但在具体的监管依据、监管内容、监管手段上体现出一定的财务特性。

1.1 电力财务监管的依据

电力财务监管的依据可分为理论依据和法规依据。监管的理论依据主要包括管制经济学、财务学、会计学、审计学等，这些理论从不同角度对电力财务监管提供了监管的理论支撑;监管的法律依据是指适用电力监管所有方面的各项法律法规;专业法律依据是指主要适用电力财务监管的各项法律法规。从我国目前的情况看，一般法律依据包括《电力法》、《电力监管条例》及配套规章、国务院等机构的相关规定，如“电力体制革新方案”、“三定方案”、“电价革新方案”等。

1.2 电力财务监管的内容

电力财务监管的内容是由电力监管目标和监管内容决定的，由于电力行业竞争与垄断并存也决定了电力财务监管对处于不同环节中的监管对象具有不同的监管内容。

1.2.1 发电企业

对发电企业的财务监管内容包括:对市场准入财务能力的静态和动态监管，对发电成本的监管，对有可能影响发电市场份额的投资、融资、并购、资产出售、租赁、股权变更等财务行为的监管，以维持发电市场的有效竞争，对会计核算的监管等。

1.2.2 输配电企业

对输配电企业财务监管的重点是成本监管，包括界定输、配电、辅助服务的成本范围和制定成本归集、分配策略，确定输、配电和辅助服务的准许成本。此外，还包括对市场准入财务能力的静态和动态监管，对电网新增投资是否符合国家电力发展规划的监管，对会计核算的监管等。

1.2.3电力交易环节

电力交易环节主要是指发电企业和电网企业之间交易。电力交易中，电网由于它的垄断地位，明显属于交易中的强势方，因此，对电力交易环节监管的重点是电费的结算和支付情况。此外，也包括对电力运营机构获取辅助服务的方式和费用管理情况进行监管。
2 电力财务监管手段和程序
根据监管目的和内容，电力财务监管通常采用的监管手段包括：针对不同环节的监管对象在财务行为、财务能力、会计核算行为、市场行为等方面制定标准或准则，开展定期或不定期的检查、审计，在相关监管条款中制定与财务相关的处罚条款等。在监管程序上，由于监管对象不同、具体监管目的不同而有不同的监管程序。一般的监管程序是从非现场监管开始，根据监管对象报来的各种生产和财务信息进行浅析浅析评估，从中发现已经存在和潜在的不足，然后就发现的不足有针对性地进行现场检查，根据检查的结果，写出监管报告。
3 完善我国电力财务监管的倡议

3.1 确保电力财务监管的独立性

一个国家的电力监管职权的配置是与其所在国的国家结构形式密切相关的。由于电力监管是政府的一项微观监管职能，其所依托的是以法律形式赋予的权力和相应的监管机构。我国电力体制革新的一个重要目标就是将政府对电力行业的宏观调控职能与经济监管职能相分离，即经济管理职能由政府有关经济管理部门承担，电力监管机构专司监管职能。要做到这一点，电力监管机构就应具有事前监管职能，具体到电力财务监管方面，就应该将与定价相关的成本审核权、电力投资审核权赋予电力监管机构，这也符合国际惯例。同时，还应该给电力监管机构授予的职权包括:制定电力监管会计制度，根据需要对监管对象进行特殊审计，以及发现违反财务监管规则时进行行政处罚权等权力。

3.2 明确电力财务监管职责

监管的重要特点是具有合法的监管职责，其有三层含义：一是要根据行政组织法的程序产生监管机构。二是要根据行政监管的合理性原则，严格界定其职能范围及其行使方式，并通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏合理性的监管制度给以废除，同时保留和完善合理的监管制度。三是通过制订行政程序法或专门的行政许可法，建立政府监管的合理程序和监管者的监管结构。我国政府应当根据电力监管的任务赋予其相应的财务监管职权和行政执行力，制定相应的工作制度和方式，并通过颁发法规性文件来明确。推动电监会实现其监管目的，使财务监管工作规范化、法制化，避开随意性，提高监管效率。

3.3 建立财务能力浅析浅析指标体系

电力行业是资本密集型企业，资金来源看，资本投入量大，但股权投资水平相对较低，因此，其负债水平高于一般制造业;从资产结构看，资产的专用性强，与之相对应的是资产流动性较低;从资本运作看，流入和流出量都较大，单一企业往往需要贮备一定数额的，以备资金周转用。如果企业成为某一集团的成员，则通过集中运作可以降低资金成本、还可获取资本运作收益。根据这些特点，浅析浅析电力企业的财务能力时应特别重视财务质量，从资产质量、资本结构质量、利润质量、流量质量等方面进行浅析浅析，建立一套标准的财务评价指标体系。同时，为了提高财务能力评估的效率，应该对电力企业按照容量等关键指标对电力企业进行分类，对每一类企业的财务指标树立标杆，以评估各企业在同类企业中的相对水平。对电力企业财务能力浅析浅析，还要根据电力企业发生的重大财务行为对财务能力的影响进行动态浅析浅析。其中对于发电企业，一方面要制约单一发电企业在同一电力市场上的装机容量占总容量的比例，防止发电公司通过投资、并购等方式直接或间接转变市场份额而形成市场力；另一方面要浅析浅析这些财务行为在哪些方面对财务能力带来了影响。对于输配电企业，则主要是对企业的经营实力、财务实力进行监管，以掌握其是否维持了提供优质电力服务所应该具备的稳定、良好的财务状况。因此，应特别重视两个方面的监管：第一，对电网企业重大的负债筹资行为进行风险评估，浅析浅析其对资本结构和未来融资空间的影响，通过了解融入资金未来流量情况及融资成本率，判定可能存在的偿债风险等；第二，在利润分配制度上对电网企业进行监督，与电力服务质量标准相结合，要求电网企业在利润分配上保证有一定比例用于电网的维护与继续开发，防止电网企业因获取短期利益冲动影响电网的长期安全发展。

3.4 开展电力监管会计制度研究

为满足电力监管的需要，规范电力企业的会计核算，应该建立专门的电业会计制度，对会计信息的形成和披露进行规范，这似乎也成为了国际惯例。我国电监会已经制定了输配电成本核算办法，但还不能全面满足监管的需要。为此我们要积极开展电力监管会计制度研究，对影响电价的电力设备价值、运行成本和资本成本按照监管需要进行核算。具体包括:(1)强调对监管资产和特许经营项目进行独立核算，如分输电线路设立会计账户，核算账面原值、运行成本、维护成本等。(2)对电力设备的进入和退出进行严格监管。首先，应该对监管资产的入账价值进行严格的规定，如规定电力设备采购应该是充分竞争环境下的，制定建设期融资利息计入购建成本的规则等。其次，对超过一定金额以上电力设备从购买到处置进行全程跟踪监督;(3)细化运行成本的核算。首先将运行成本划分为发、输、配、售等生产环节的成本，再确定每个环节各项作业的成本，并对这些作业成本进行具体描述，还要与成本规则相衔接，充分体现成本规则的要求。
总之，在电力行业放松规制的大背景下，电力财务监管是电力监管必不可少的一部分。对电力财务监管进行研究所得出的结论，同时也对其他与电力行业具有相似组织结构和技术特点的自然垄断或网络组织型企业的公共财务监管具有借鉴和启迪意义。
参考文献：
[1] 李心合.利益相关者财务论:新制度主义与财务学的互动和发展[M].北京:中国财政经济出版社，2003.
[2] 刘军.会计管制不足研究[J].边疆经济与文化，2006,5:70.
[3] 张默.论会计监管的理论体系及框架[J].现代审计与经济，2006,4:26-27.
[4] 呆联生，王亚平.有效会计监管的均衡模型[J].经济研究，2003,6:14-15.
[5] 余良春.经济发达国家电力产业的规制革新[J].当代财经，2004,4:87-91.