从分税制地方权力关系困境与出路

【摘要】：1994年推行的分税制改革基本奠定了今日中国税收制度的基本框架,同时这一改革也初步的梳理了与地方之间的权力关系,其核心原则是“财权与事权相统一”。这一原则构建了与地方分权的理想模型：按照与地方所应该承担的事权来划分财权,而与地方的事权划分是与各级政府提供公共物品和公共服务所涉及的地域范围为标准进行划分的。但是,这一理想的划分模型却没能在实践中以同样理想的姿态运行。分税制改革之后,财政虽然得到了空前的加强,但是地方政府却一直陷入财政困局,并因此而引发了通过高价出让土地来补贴财政不足的“土地财政”问题。这种情况被称为是“财权与事权的倒挂”,即财重而事少,地方事烦而财轻。面对这种困境,众多的学者和改革者们都提出了自己的看法,概括地说,主要思路有两种。第一种思路认为应该进一步的给予地方政府以财权,扩大其财力,同时推进地方制度建设,将地方财政自主权与地方连接起来并形成良性循环,以解决目前“财权与事权倒挂”的问题。这种思路特别强调要赋予地方以税收立法权和自由发放地方公债的权力。第二种思路则强调要加强转移支付制度建设,在保证中国的国家能力的基础上,通过对地方的转移支付来实现地方财力的增长,实现“财权与事权的统一”。本文认为,这两种现有的思路都只是针对现有的财税体制困境本身而制作的药方,并没有考虑央地权力关系中“财权”与“人事权力”、“事权”之间的复杂关系,没有考虑到制度设计及其演化背后的内在规定性。力图达到“财权与事权相统一”的任何措施都必须考虑复杂的中国社会的现实,考虑合理性与合法性,考虑现有制度的结构与功能,考虑如何与现有的其他制度设计和谐统一的运转,只有这样从财税制度出发的改良才是可欲的和可行的。本文将证明,当下中国的央地关系中,财权的划分并未与事权相一致,这造成了地方财政的困难；而事权的实际划分并未按照地域和不同层级政府的不同功能而进行,反而与事权的性质和地方政府及其官员的自利性相联系,从根本上说是与人事权力垂直管理和晋升模式相联系。本文认为,当下中国的制度设计缺乏这样一种决定机制和回应机制,决定官员升迁的指向标是GDP增长和税收增长,人民的多元化利益表达无法得到有效的回应,这是一种制度设计上的功能性欠缺。这是央地关系中财权、事权、人事权力无法合理划分和梳理清楚的根源所在。要想真正解决这个问题,就必须满足人民对政治权利制约政治权力的主体性呼唤。本文以分税制制度设计时的基本原则“财权与事权相统一”为着眼点和逻辑中心,以一国实现现代化过程中的一对基本矛盾——市场化与社会保护之间的矛盾为事权划分的基本框架,将事权依照其功能划分为两个基本的方面,即“促进市场化以及经济增长的方面”和“社会保护的方面”,将政府和地方政府事权的实际划分与这种事权划分的理论模型进行对照,进一步分析财权与事权倒挂的更深层次原因——人事权力的“锦标赛式”垂直管理。在这一认识的基础上,笔者在本文最后进一步尝试提出构建符合中国国情的央地分权关系设想。本文由会计论文网http://www.328TibEt.cn整理提供。论文摘要4-6Abstract6-10引论10-16(一) 问题的表与质:高房价、土地财政与央地权力关系10-14(二) 本文的概念界定与论证脉络14-16一、分税制的历史考察16-20(一) 财税包干制16-18(二) 分税制改革18-20二、与地方分权的必要性及其底限20-29(一) 财政联邦主义与分权的必要性20-23(二) 集权的理论意义23-28(三) 与地方分权的底限28-29三、与地方关系中事权的划分29-34(一) 划分事权的理论模型29-31(二) 中国与地方事权划分的现实运作31-34四、人事权力对财权与事权划分的根本性影响34-42(一) 县域竞争与中国经济奇迹35-37(二) 官员晋升的锦标赛模式37-40(三) 分税制的症结:转移支付还是放权给地方?40-42五、构建中国特色的与地方权力关系体系42-52(一) 构建中国特色与地方权力关系体系的可能路径42-46(二) 构建中国特色与地方权力关系体系的具体建议46-52结语52-55参考文献55-57作者简介57-58后记58 附：参考文献1刘恒利;;我国分税制立法问题研究[J];山西财经大学学报;2008年S1期2朱丘祥;;转型社会分税制改革的宪政分析论纲[J];长沙理工大学学报(社会科学版);2006年04期3王菲予;;分税制向何处去——以浙江省改革路径为例[J];法制与社会;2009年01期4童道友;;确保分税制在湖北顺利实施[J];政策;1994年03期5罗媛;;浅析农业税的取消与我国分税制的改革[J];法制与社会;2006年20期6史明霞;;我国地方政府职能的理性回归[J];财经大学学报;2010年04期7马洪春;;分税制对乡镇政府的影响及对策[J];科教导刊(中旬刊);2010年05期8;分税制改革近期影响[J];学理论;1994年03期9;分税制改革的基本要点[J];理论研究;1994年02期10;自冶区人民政府关于实行分税制财政管理体制的决定[J];广西政报;1994年03期