财务会计中国农村金融制度变迁与制度创新

中国农村金融制度变迁与制度创新研究
摘　要
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当前社会主义新农村建设作为一项重大历史任务有一系列难题需要，但在诸多问题中，金融问题至关重要。建设社会主义新农村首先要有资金投入，解决农村经济发展的资金需求，制度建设是关键，尤其是要建立适合我国农村经济发展的金融制度。就目前的农村金融发展情况来看，不尽如人意，必须对我国的农村金融制度进行创新，本文主要从我国农村金融制度的变迁、现存问题、创新原则、农村金融组织结构和制度改革等方面农村金融制度的建设和创新。
关键词：农村金融制度，金融组织，制度创新，改革
Abstract
The current construction of new socialist countryside as a major historic task of a series of problems need to solve, but a lot of problems, financial issues is essential. Building a new socialist countryside must he funding to address rural economic development funding requirements, system development is the key, in particular, is to set up for the economic development of China's rural financial system. On the current situation of rural financial development, unsatiactory, we must for China's rural financial system, innovation, this article primarily to improve the rural financial system from the need, the basic ideas and principles, the organizational structure of rural finance and institutional arrangements for content Perspective of the rural financial system development and innovation.
Key words：Rural finance system, Financial organizations, the financial system innovation, reform
目 录
前　言1
1 农村金融制度变迁历史及现状2

1.1 农村金融制度变迁路径的简要回顾2

1.1 建国初期(1949年-1957年)2

1.2 人民公社时期(1958年-1978年)2

1.3 市场化改革初期(1979年-1992年)2

1.4 市场经济体制确立至今(1992年-今)2

1.2 现行农村金融制度变迁中的现象2

1.2.1 农村信用社的改革困境2

1.2.2 短期经济利益与农村金融发展长期性之间难以取舍3

1.2.3 不公正对待非正规金融4

2 中国农村金融制度的问题5

2.1 金融制度的功能缺失5

2.2 农村金融产权制度的缺失5

2.3 金融市场竞争机制的缺乏6

2.4 非正规金融风险效应显现6

2.5 土地制度严重滞后6

2.6 农业产业链缺失7

2.7 小额贷款难以推广7

3 农村金融制度的创新原则及改革建议7

3.1 农村金融制度的创新原则7

3.

1.1 服务于农村经济发展的大局7

3.

1.2 服务于农业产业化的大局8

3.2 农村金融制度的改革建议8
3.

2.1 对农村信用社进行体制性重组8

3.

2.2 拓宽财政支持农村金融的渠道9

3.

2.3 深化土地改革10

3.

2.4 发展农业产业链11

3.

2.5 金融产品服务创新12

3.

2.6 建立农村非银行金融组织体系12

3.

2.7 利用政策扶持推进农村金融改革13

3.

2.8 发挥地方政府的作用13

结　论15
致　谢16
参考文献17
前　言
经过多年的改革与发展，我国初步形成了多层次、广覆盖的农村金融体系，金融机构可持续发展能力不断增强，农村存贷款持续增加，金融服务已覆盖了绝大部分农村地区。2003年以来，农村金融改革进展顺利。目前，农村信用社改革试点工作已扩大到全国，并取得阶段性成果。根据 "面向'三农'、整体改制、商业运作、择机上市"的总体原则，农业银行积极组织开展面向"三农"的体制机制改革试点，强化面向"三农"的体制机制保障。2005年以来，农发行积极拓展支农领域，由过去单一支持粮棉油购销储业务，逐步扩大到农业产业化经营和农业农村中长期贷款业务。2007年初成立的中国邮政储蓄银行积极探索服务农村的有效形式，小额贷款业务稳步推广。近年来，保险业在服务"三农"方面进行了有益尝试，农业保险得到较快发展。农村金融服务市场稳步开放，村镇银行和小额贷款公司等新型农村金融服务机构试点工作正有条不紊地开展。人民银行及相关部门大力推进金融基础设施建设，着力改善金融生态环境，为农村金融服务范围的不断扩大、服务质量和服务效率的不断提高创造了良好条件。
尽管近年来我国农村金融服务已大幅改善，但农村金融是我国金融体系中的薄弱环节，仍存在不少的困难和问题。一是部分地区还存在金融服务空白。截至2007年末,全国有2868个乡(镇)没有任何金融机构，约占全国乡镇总数的7%。二是农村金融机构定位仍不很明确，法人治理结构不完善的问题仍较为突出。三是虽然近年来农村金融机构不良贷款率有所下降，相对仍然较高。四是农业保险、信贷抵押担保、农村信用体系建设以及农村地区的金融生态环境等方面也还存在一些问题，尚不能完全适应农村金融发展的要求。诸多学者就我国农村金融问题做了众多研究分析，但多为理论层次，针对性较差，本文结合十七届三中全会的有关指导精神就此问题做出个人分析，其中借鉴引用了周小川、张杰等人的观点。






1 农村金融制度变迁历史及现状

1.1 农村金融制度变迁路径的简要回顾

1.1 建国初期(1949年-1957年)

一定程度上是解放区金融制度的延续，开始了新中国农村金融组织体系的初步创立与发展。(1)在全国范围内普遍试办各种信用合作组织，之后对其整顿、调整和合并。(2)农业专业银行的两次建立与撤并。(3)人民银行不仅统一领导农村金融，而且直接经营国家农村金融业务，构建了由中国人民银行县及县以下分支机构为主体的国家农村金融和农村信用社共同构成的农村金融组织体系基本框架。

1.2 人民公社时期(1958年-1978年)

在一系列政治运动的冲击下，与人民公社体制和单一的农村经济结构相适应，农村金融管理体制反复不断，组织和功能结构单一，发展停滞，农村信用社从"民办"异化为"官办"。

1.3 市场化改革初期(1979年-1992年)

这一阶段，主要是农村金融体系的重构与调整。(1)恢复中国农业银行，业务范围由农业扩大到整个农村经济，并在1990年前后加快企业化改革。(2)调整农村信用社体制，开始重新恢复其名义上的合作金融组织地位。尽管农村信用社在机构和业务上都有较快发展，体现合作原则的"三性"得到一定程度的恢复，但产权性质仍然是集体所有或准国家所有，管理体制并没有发生实质性变化。(3)逐步放开对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织和一些财务公司，允许多种信用手段的融资方式并存。

1.4 市场经济体制确立至今(1992年-今)

1992年-1997年，农业发展银行成立，行社脱钩，农业银行真正向国有商业银行转化。以农村信用社为基础、农业银行、农业发展银行分工协作的农村金融组织体系开始形成。从1997年至今，是新形势下农村金融改革的深化与发展阶段。包括农业银行在内的国有商业银行收缩其县及县以下机构；调整农业政策性金融的业务范围；打击各种非正规金融，对民间金融活动进行抑制；农村金融体制改革的重点确定为对农村信用社的改革。

1.2 现行农村金融制度变迁中的现象

1.2.1 农村信用社的改革困境

自农村经济改革以来，农村信用社的改革也随之进行，并逐渐成为了农村金融市场的"支农"主力军，特别是20世纪90年代四大国有商业银行分支机构纷纷撤离县城以及农业发展银行业务收缩，农村信用社几乎成为金融市场中唯一的正规金融机构，可以说是"一枝独秀"。同时，农村信用社也凭借其垄断地位获取了大量的租金。然而，这种状况并没有解决农村信用社本身制度缺失所带来的困境，事实上，大面积的农村信用社亏损挂帐已经大大超过其实际资产，种种危机已浮出水面。农村信用社在其多年的历史发展中并未遵守合作原则，其性质属准官办金融机构，它与整个农村金融体系的建立和发展一样，是基于满足国家工业化、城市化动员储蓄的需要，并非基于解决农村融资困境的需要。在改革市场化的背景下，农村信用社仍留在农村金融市场显然非它的本意，而主要是政府干预与刻意打造的结果，是政府对农村金融的一种制度性安排。依据诺思的国家均衡观点，政府在提供制度时，它不仅要追求自身效用最大化，同时它还是不同利益集团的均衡者。如果国家控制下的所有金融机构撤离农村金融市场，它就失去对农村金融市场的控制，从而失去了获取垄断租金的来源，与此同时，国家还失去与广大农户进行沟通的一条最为重要的桥梁，也就很难扮演利益集团均衡者的角色，这些不良影响不仅是经济上的，可能更多还是政治等诸多方面。显然，政府不可能放弃对农村金融市场的控制，农村信用社便成为其控制农村金融市场理想的工具。但各种统计数据显示，农村信用社的绩效不佳。针对绩效问题，政府煞费苦心，为解决农村信用社的不良贷款余额及不良贷款率，加大了贷款清理力度，加上2004年人民银行对8个首批改革试点省(市)农村信用社发行专项票据置换不良资产和历年挂帐亏损，诸多措施使得自2001年以来的农村信用社不良贷款余额呈递减趋势。但是，农村信用社不良贷款余额的减少和不良贷款率下降主要是贷款总额增加所起稀释作用的缘故。可见，农村信用社的改革并不理想。

1.2.2 短期经济利益与农村金融发展长期性之间难以取舍

我国农村经济发展缓慢的一个重要原因是农村经济发展资金匮乏，供不应求。而农村资金大量外流、农村严重"失血"主要是由农村信用社、四大商业银行及邮政储蓄把从广大农村吸收的存款转移到城市、工业部门的结果。改革开放以来，我国政府形成了管理上的分散，政府也有了两个利益主体即政府与地方政府。其中，政府的利益是最主要的。我国金融完全在政府控制之下，于是中国金融市场就被与地方政府这两个利益主体从纵向和横向进行了分割，这就是我国目前的金融格局，是改革开放下我国金融制度变迁的结果。由于改革之渐进性，使这种制度变迁方式积聚了许多深层次矛盾。要解决这些矛盾，政府必须有强大的财力作保证，而且主要依靠的是财力的增量。从而经济增长就成为了政府收入增加最主要的方式，也是政府的目标体系中最为重要的目标。深层次矛盾的处理只有在经济增长中才能减轻社会震荡，经济增长关系到人们对改革的态度、政府的权威以及社会的稳定等，而农村金融发展与完善则需要一个漫长的过程，每当农村金融发展与短期经济增长或短期经济利益发生冲突时，前者往往让位于后者，资金流向则主要用于满足在GDP中占绝对比例的工业的增长。所以，现有农村金融制度安排的问题主要表现为短期经济增长所带来的利益与农村金融长期发展之间的冲突。至于地方政府，1994年税制改革，政府获取了税收收入的大部分，地方财政相对困难(特别是县以下财政)，而地方政府官员的政绩及升迁又取决于地方经济增长的竞争，在地方财政无法支撑地方经济增长时，地方政府则只有借助金融这个"第二财政"。于是地方政府一方面动员本地金融机构，另一方面对当地国有金融机构进行干预，迫使这些机构向有利于能表现经济增长的项目和企业贷款。总而言之，由两个利益主体对农村金融市场分割的制度安排导致了正规金融机构把农村大量资金转移到了城市、工业以及短期能明显表现经济增长等非农领域。

1.2.3 不公正对待非正规金融

经济的长期快速增长，加上财政与金融推进的制度变迁，政府财力有了极大增加，2006年财政收入已近4万亿元。在此同时，国家工业化和城市化有了长足发展。在这种情况下，根据日显突出的农村经济发展问题，适时地实施了"工业反哺农业、城市支持农村"的根本性战略调整，并从农村金融安排上进行了制度变迁。主要有继续深化农村信用社改革，大幅度增加农村信贷资金，推广农户小额信用贷款，采取联保贷款等，试图从供给型金融抑制的角度解决农户融资难的问题，然而收效甚微。有调查及报告已表明，现在我国农民的借款大多仍来自农村非正规金融。近年国内许多相关的个案调查也支持上述的结论。例如，周立等人对广东东莞、惠州、梅州的调查研究表明：农村正规金融供给的刚性甚至萎缩，使得非正规金融安排在农村金融市场中的地位越来越重要，市场利率也逐渐发挥作用。2005年针对江西上饶市农业发展银行的问卷调查和实地调查也证实：农户获取的融资中，30%左右来自银行和信用社，其余的70%左右则来自民间融资。可见，在农村金融市场上，最活跃且起主要作用的是非正规金融。
农村正规金融与农村非正规金融的各自表现是一种制度现象。按照诺思的国家"经济人"观点，政府应该是农村金融制度的提供者，而它之所以要压制农村的非正规金融，不愿为其提供制度安排，原因有三：一是基于金融风险考虑，农村非正规金融市场如果出现危机，有可能会殃及整个社会的正常经济秩序，而危机的化解最终要由政府来承担，这需要付出巨大代价；二是对非正规金融监控需要高昂的监督成本；三是农村非正规金融会对正规金融形成冲击，损失部分垄断租金，影响政府的经济利益。上述的三种情况都会影响到政府的利益，从而造成了农村非正规金融市场制度的缺失，也导致了政府对非正规金融市场的打压。地方政府则有所不同，由于税制改革，其预算内的原本的"吃饭财政"更是雪上加霜，一些地方连行政事业费、人头费等开支都难以保证，这种状况表明，政府与地方政府的效用函数明显不一致。不一致的效用函数也反映在对待非正规金融发展问题上态度迥异。为了保证地方政府利益并追求自身效用的最大化，地方政府官员们想方设法把本地方的金融资源滞留在自己管辖范围内，并希望吸引外资，对本地非正规金融的发展容易采取"默认"甚至有时还"合谋"的方式，尽力规避政府的金融管制。然而，由于我国在政治上是高度集中的，地方各级官员被要求必须在政治上与保持一致，这样一来，地方各级官员时常要在本人政治前途与地方经济利益之间进行选择，所以，每当有利于地方经济的非正规金融的发展有违政府的某种政治或经济意图与地方官员的本人政治前途相冲突时，往往是地方经济利益服从于官员个人政治需要。正因如此，非正规金融也由于官员个人政治需要而遭受地方政府的打压。
2 中国农村金融制度的问题
由于中国农村金融制度的变革，走的是一条"机构路径"，长期以来注重的只是农村金融机构的存在形态，而忽视了农村经济对金融资源多层次、多元化的需求和农村金融制度整体功能的发挥，中国农村金融制度的演进长期处于被动与低效状态。中国农村金融机构的设立、业务范围的界定及机构职能的定位非常模糊，无法真正体现农民群众的意愿和提高农村金融的效率，最终使中国农村金融制度在50多年的变迁中，几经周折。在现行的运行框架下，农村金融体系出现了边缘化的倾向，导致了资源配置功能的严重缺失。

2.1 金融制度的功能缺失

金融的基本功能是投资与融资，即把资金从盈余者转向短缺者。目前，四大国有商业银行逐步地撤离农村和农业，基本取消了县一级分支机构的放贷权，但却保留了吸储功能，农村金融机构的融资功能逐步弱化。农村邮政储蓄作为农村中特殊的金融机构，其只存不贷的单一金融服务功能，使其在农村金融市场中起着抽血机的作用。农信社为追求自身利益最大化而进行选择性贷款的特征日益明显，贷款结构也出现了日趋严重的"非农化"和"城市化"倾向，大大降低了农户获得贷款的可能性。农业发展银行是承担国家规定的农业政策性金融业务，财政支农资金拨付、政策性收购资金供应与管理工作。随着粮棉油市场的逐步放开，其政策性金融功能逐步弱化，并且由于政策性以及自身体制性原因，面临着不良贷款比例过高、信贷资产质量低下等问题，严重影响了其继续向农业投入政策性资金的能力。

2.2 农村金融产权制度的缺失

农村金融产权制度缺失集中体现在农村信用社，产权模糊是酿成农村信用社种种困境的根源。因为农村信用社在法律上被界定为全体社员共同所有，但广大社员对农村信用社法人团体股并无实际控制权，因此，农村信用社产权主体被"架空"。农村信用社大部分公积金未与社员股份挂钩，产权难以理清。农村信用社的控制权被中国人民银行、各级地方政府、信用联社及农村信用社内部管理者分割，形成了长线型反向"逐层"关系。多元利益主体在农村信用社效益良好时竞相争夺，反之则相互推诿，产生了复杂的利益关系。中国农村金融产权制度缺失最终导致农村金融效率缺失。产权模糊引起农村信用社内部管理效率损失；资源缺乏迫使农村金融经营效率低下；现有的内部组织设置使农村信用社不能达到规模效率；外部结构单一致使竞争效率缺乏。在所有金融机构贷款余额中，不到6%用于农业和农户，而仅有20%的农户能够得到贷款。可见，农村正规金融机构效率严重缺失，造成了农村极度"金融饥渴"。

2.3 金融市场竞争机制的缺乏

金融市场竞争机制的缺乏表现在：一是金融机构类型少且功能单一，农村金融机构分工过于严格，无法形成有效竞争；二是借贷主体信用度普遍低下，放贷对象非常单一。全国2．44亿农户是农村的基本生产单位，也是农村最主要的储蓄者、投资者和借贷者。但是，作为非经济组织的单个农户，既无法通过资本市场筹集资本，又难以成为商业银行的贷款对象。农户除了农村信用社和非正式金融--民间借贷外，别无选择。农村信用社与非正规金融机构通过高息揽储抢夺市场，这种竞争未促成双方融资成本降低和效率提高，反而双双受困。中国农村金融的这种制度安排，实际上是把"垄断"经营强加于农村信用社，结果既损害了农户的利益，也损害了农村信用社的利益。

2.4 非正规金融风险效应显现

在现有的农村金融体系难以适应农村经济多元化、经营方式多样化以及农民特殊金融需求的背景下，一方面农村金融机构资金富余急需寻找出路；另一方面农户和部分乡镇企业所需的资金却难以从正式金融部门获得。这种局面为具有融资速度快、信息费用低、利率具有充分弹性的非正式金融提供了生存和发展的空间。当前，在我国农民用于发展生产的资金中，农业银行提供5% -8%，农村信用社提供13%一19%，70%以上依靠民间金融。中国民间金融仍然处于初级发育阶段，只能为农村经济和农民提供简单的金融服务，无法充分满足农村经济和农民的融资需求。特别是20世纪90年代以来，民间金融活动日趋活跃，民间融资的形式呈多样化，融资范围和内容也在不断扩大。但是，非正式金融所具有的借贷方式不规范、高利息、放贷人成分复杂、借贷行为不可控制、金融欺诈、多隐蔽性强、逾期贷款多、高风险等缺陷，使农村金融市场隐含着巨大的风险。

2.5 土地制度严重滞后

长期以来，在农村，农民"贷款难"的很大原因就是没有合格的抵押物。因为我国《土地法》和《担保法》明确规定，包括农业用地和宅基地在内的与农村居民联系最为紧密的生产资料不能进行抵押或者转让，近年来诸多文件也禁止城里人到农村购买宅基地。这些都使得可持续的商业金融模式在农村难以建立起来，银行的农村金融业务逐渐萎缩。

2.6 农业产业链缺失

农村金融的问题是与农村面貌息息相关的。从全国范围看，我国广大农村地区十分落后。农业基础的薄弱主要体现在以下方面：土地分散经营、农业投入低、农业生产技术落后、缺乏相应的经济组织牵头将分散的农户连结起来，形成紧密型的利益共同体。农业基础的薄弱使得定位于为"三农"服务的金融机构成为"无源之水"和"无本之木"，面临生存困境。它们要么离开农村，如四大国有银行；要么寻求转型，将业务重点放在非农产业上。这种现象背离了农村金融改革的初衷。从这个层面看，没有农业基础，没有农业产业链，单纯在农村地区引入更多的金融机构无异于"缘木求鱼"。

2.7 小额贷款难以推广

农村小额贷款是农村金融非常有效的一种模式，对提高农民收入效果显著，比较适合于消除绝对贫困，同时对贷款者而言，小额贷款兼具坏帐率低、收益高等优点。虽然小额贷款存在着巨大的优势，而且我国也已经积累了一定成功经验，但是在我国小额贷款并没有象在许多国家一样能迅速地成为大规模的运动，其原因是我国开展小额贷款观念和政策、资金和人才等因素的制约。小额贷款无法大规模推广，观念上存在着误区是非常关键的因素。在我国，小额贷款往往被当成一项扶贫措施，将贷款对象仅限于贫困户，从而大大限制了小额贷款在我国的发展潜力。另一方面，我国的民间金融一直以来没有合法地位，也限制了小额贷款的推广。此外，小额贷款的开展还直接受到人才的约束。此外，商业性小额贷款公司在中国是崭新事物，没有现成的经验和规章制度可以借鉴，如果不能建立良好的公司治理结构和内控制度，小额贷款公司也可能爆发贷款和人员风险，甚至导致破产。
3 农村金融制度的创新原则及改革建议

3.1 农村金融制度的创新原则

农村金融的功能就是服务农村经济的发展，这是进行农村金融制度创新的根本出发点。因此农村金融制度的创新必须以服务以下两个主要层次内容为指导原则。
3.

1.1 服务于农村经济发展的大局

从政策角度来看，新农村建设的提出表征了我们政府解决农村问题的决心，2007年初在农村金融机构准入问题上的放宽表征了政府解决农村经济问题的决心，已经绝对不是原来的留于形式，而是"动真格'的了，可以这样认为，农村问题、农村的经济问题将成为政府的工作重心，农村的富裕和繁荣只是一个时问问题，而且这个时问不会等得太久。解决农村经济问题，应该以民营、私有经济为市场主体。政府不是经济的主要参与者，而是扮演"导演 的角色。在过去。两元经济的突出矛盾是农民的贫穷问题，政府为此每年都花掉大量的财政收入支持、补贴农业，但是效果差强人意，这一事实证明依靠政府财政解决农村的贫困问题是行不通的。发挥政府的政策优势，创新农村金融制度诱导市场主体进入农村，激活农村经济，让农村经济依靠市场主体实现良性循环是解决农村问题的可行思路。
3.

1.2 服务于农业产业化的大局

目前的家庭联产承包经营责任制即高效自然经济经营模式是一个历史创新。上世纪8O年代初，在当时吃大锅饭的低效率经营模式下推出家庭联产承包经营责任制大大调动了农民个体的种植积极性，亩产量以小麦为例，由当时的分田到户前的亩产最高100斤，到分田到户后的第一年亩产最低500斤，随着农民收入的不断提高，农具、农资和农药得到大幅度改善，到上世纪9O年代初已经达到平均亩产800斤，2001年实现平均亩产1000斤，农业产出的大幅度增加不能不归功于家庭联产承包经营责任制的积极作用。但是，随着除第一产业外的其他产业就业需求的不断增加，以及农村人口在年龄上呈现倒立金字塔的结构限制，更重要的是第二产业的发展为农村实现产业化经营提供了客观上的物质保障，因此农业产业化已经历史的进入到农村经济发展的历程，产业化、规模化经营成为目前我们解决农村问题的重心。农业产业化是改造传统农业，实现农业走上市场化、规模化、集约化经3业。险呢中式证　等第等织稳融
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