行政事业单位财政集中支付制度若干理由深思

摘要：本文试从建立财政集中支付制度的必要性入手，通过对行政事业单位建立
财政集中支付难点的阐述，来提出行政事业单位建立财政集中支付制度的设想。
关键词：行政事业单位；财政集中支付；
目前，我国行政事业单位实行的会计集中核算制度，相对于传统的会计核算方式，有许多优点，在一定程度上提高了会计信息的质量，有利于政府采购制度的实施和保证会计监督的全面性。但是，会计集中核算制度在实施过程中也存在许多不足，因此，有必要对其进行创新，实行财政集中支付制度。

一、建立财政集中支付制度的必要性

财政集中支付制度就是银行账户建立国库单一账户体系，将各类财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系的有关账户直接支付到商品和劳务供应者或用款单位的。

(一)实行财政国库集中支付是建立社会主义市场经济体制，构筑公共财政框架

的客观要求，其理由有以下三点：
1、政府职能转变要求财政职能相应转变。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国家对经济的管理由直接管理转为间接管理，由微观管理转为宏观管理，这种转变要求财政职能也要相应转变，将经济建设型财政转变为满足社会共同需要的公共财政，确保政府能够向国民提供必要的、良好的社会公共服务。现代公共财政理论坚持所有财政收支活动必须符合公平和效益两大原则，实行财政国库集中支付制度就是实现资金收付上公平、公正和效益。
2、财政集中支付制度更能发挥政府配置资源的效率。政府要制定各种制度，规范市场秩序，创造公平竞争的环境、推进市场配置更有效果。财政集中支付制度的设计正是出于提高政府配置资源效率这样一个目的。它通过制度规定，变资金分散管理为集中管理，使政府部门支出行为更为透明、更规范，更有利于监督管理，从而规范了市场主体行为,保证资金运用得科学合理，提高了资金使用效益。
3、财政职能转变需要加强和完善财政监督。过去在财政职能作用的发挥上，重分配职能、轻监督职能，要求改善和加强财政监督职能，尤其是要加强财政对事前、事中的监督。实行财政集中支付制度，正是克服了过去财政无法进行事前监督的弊端，将财政监督由事后监督变为事前事中监督，从而使财政职能作用发挥得全面有效。

(二)实行财政集中支付制度是预算管理革新的主要内容。实施预算管理革新必

须实行从预算编制到预算执行，再到预算监督全方位革新，三个方面互相联系、相辅相成、三位一体。目前有些地区预算编制革新已经启动并取得了阶段性成果，但在预算执行，特别是在政府财政性资金的支付手段上，仍延续着计划经济体制下形成的分散支付制度，形成了财政资金分散、运行效率不高，监督乏力，难以调控的被动局面，它不仅影响财政职能作用的发挥，影响着财政资金效益的提高，也给违法乱纪行为造成了可乘之机。
（三）财政革新实践要求对支出管理制度进行根本性革新。革新开放以来，我国在财税体制方面进行了几次重大革新，几乎都是收入方面的革新，但对支出管理来说，革新比较滞后，至今尚未对计划经济条件下形成的财政支出管理体系进行过重大的革新。财政支出管理中存在的不足十分突出，如财政支出范围过大，各级财政难以承受，资金使用分散，效益不高；资金不能专款专用，部门截留，挪用资金及损失浪费现象严重，财政部门难以进行有效监督等。这些不足的存在，形成了财政收入快速的增长但仍赶不上支出增长的被动局面，加剧了各级财政保重点、保平衡的难度。
（四）实施财政集中支付制度是与国际惯例接轨的需要。我国正在建立社会主义市场经济体制及其公共财政支出框架，在许多方面需要与国际惯例接轨；特别是我国已加入世贸，在制度安排和体制创新方面更应以国际准则和市场经济国家的通行做法为借鉴。目前市场经济国家大都实行国库单一账户制度，即：政府各部门的资金收付活动全部经由一个帐户集中，所有的财政性资金集中到这一帐户，所有政府性支出亦由这一帐户集中拨付。政府各部门在法定范围内征集的收入全部收缴国库，在批准的预算项目和额度内通过政府采购中心购买商品和劳务，则由国库直接将资金拨付给商品供应商和劳务提供者。除此之外，政府各部门不在银行开设任何帐户，实行资金由财政部门集中统一管理。这是对财政收支实现规范化管理的标准办法。

二、行政事业单位建立财政集中支付制度的难点

财政集中支付制度虽然是国际通行做法，但在我国还是一个全新的制度，无论是理论还是实际操作中，都有许多困难有待克服。
（一）信息网络的实际运用程度不高将影响建立国库集中支付制度的效果。建立 财政国库集中支付制度后，政府的财政资金拨付管理将发生重大变革，国库支出数将取代现行财政拨款数，成为列示的财政支出数。这样，国库核算信息将成为政府财政信息系统的主要组成部分，对国库核算的电算化的要求也提升了一个档次。目前，我国还没有建立独立的国库会计核算和资金清算系统，财、税、库、行之间尚未实现横向联网，部门预算的无纸化操作难以实现，严重影响了工作效率和信息传递速率的提高。
（二）非规范的行政干预破坏了建立国库集中支付制度的基础建立国库集中支付制度要求以公平、规范的行政环境为基础，但我国财政分配和政府预算执行过程中的非规范的行政干预现象屡见不鲜。如预算执行中，各方面追加调整预算的要 求和“递批条子”现象频频发生，这些非规范行政干预行为根源于以“人治”为主的传统计划管理模式中，与市场经济是不相容的。它们破坏了建立国库集中支付制度的环境基础 。

三、行政事业单位建立财政集中支付制度的设想

由于会计集中核算制度与财政集中支付制度在实际操作上具有一致性，在 具体功能上具有互补性，在我国国库集中支付制度的构建上，特别是在己实行会计集中核算制度的地方采取两者制度融合的方式，实现制度的优势互补，更有其 可取之处 。
（一）会计集中核算制度和财政集中支付制度相互融合的必要性。其一是实际操作上具有一致性。会计集中核算制度和国库集中支付制度的操作主体一致。会计集中核算制度和国库集中支付制度均由财政部和中纪委共同提出，作为从源头治理腐败的重要措施由各级财政部门负责实施的。其二是具体功能上具有互补性。财政资金支出可分为预算分配、拨付、使用三个环节，国库集中支付制解决财政资金拨付中多户头、多环节造成的财政资金闲置浪费不足，提高政府宏观调控能力，国库集中支付制的资金集中范围只限于财政性资金，未包括往来款等其他性质的资金；而会计集中核算制可以实现对行政事业单位所有性质资金的制约，所以只有两种制度结合起来，才能对行政事业单位资金支出实行全过程、全方位的监督 。采用会计集中核算和国库集中支付制度相互融合的形式，由同一操作主体对同一操作对象实施业务运作，在管理成本节约的情况下，既解决资金使用过程的胡花乱用不足，又解决资金拨付过程中的闲置浪费，通过制度创新，共同实现提高财政资金使用效益的最终目的 。

(二)会计集中核算制与财政集中支付制相互融合的具体设想。

1、岗位设置。财政集中支付制是以预算指标为运行介质，要求支付中心具有国库的部分管理职能。这就需对目前的会计核算中心的岗位设置和各岗位的职责功能予以调整，使之适应国库集中支付的需要。预算指标管理员的主要职责，是收集各预算单位的预算文件和月度用款计划等资料，及时登记预算指标账，负责财政性资金拨付的会计核算，定期向各业务科室提供预算执行情况表。前台审核员负责制约预算单位月度用款计划的执行，负责及时向预算单位和预算指标管理员提供预算指标使用情况。后台记账员负责对前台审核员传来的预算单位支出票据进行审核记账，编制会计报表。中心出纳负责与银行的对账，开付支票和转账支票，负责汇总出每日预算内资金账户和预算外资金账户的支出情况并报预算指标管理员。同时各预算单位设置报账员，负责日常经费的报销 。
2、拨款流程。财政集中支付制度的拨款流程，大体上是财政部门对支付中心下达预算指标及用款计划，支付中心收到单位支付申请后，根据各单位的预算支出指标进行制约，对于符合支出条件的给银行下达支付令，并从财政零余
额账户中支付给收款单位，同时通知人民银行国库单一账户清算。会计集中核算的拨款流程，是财政总会计根据单位预算和用款计划将国库资金拨付到核算中心的基本账户上，核算中心收到单位的支付通知
后，根据各单位的实有资金数进行制约，对于符合支出条件的，将款项拨付到收款单位。 从上可以看出二者的流程基本上是倒过来的，需从会计集中核算制的先拨后支，转变为国库集中支付制的先支后拨。