关于国库支付制度革新探索
本站原创 >推行财政国库管理革新，建立现代国库管理制度，是一项涉及整个财政管理的基础性革新，是预算执行制度的创新。它在推进理财观念和理财方式的变革，转变以往的财政资金拨付方式和资金流向，推动财政监督向纵深推进方面发挥了重要作用。近年来，我们在大力推行会计集中核算的同时，积极探索国库集中支付革新，走出了一条国库集中支付与会计集中核算有机融合的新路子。
一、运作模式
乐山市针对近年来在传统财政资金管理制度下账户设置多，拨款环节多，“体外循环”多，监督盲点多等不足，进行了多项革新。!""% 年 &月! 日，我市成立了乐山市机关事业单位会计核算中心，取消单位会计核算岗位和单位银行存款账户，实行 “集中管理、统一开户、分户核算”。
2002年初，我市成立了以市委常委、常务副市长何健同志为组长的国库集中支付革新领导小组，同时落实国库科和会计集中核算中心具体负责国库集中支付中心的筹备工作，并于’ 月初召开市级动员大会，要求各部门、各单位统一思想，消除顾虑，密切配合，并强调各单位“一把手”负总责，主管领导要亲自抓，先集中、后规范，决不允许任何人为这项革新设置障碍，否则摘帽子、挪位子、扣票子。!""! 年 & 月 %日，依据单位已无银行存款账户的实际，充分利用会计集中核算的成果，成立了乐山市财政国库支付中心，实现了国库集中支付和会计集中核算的有机融合。
我市国库集中支付革新的运作模式是“单一账户，额度管理，资金直达，统一核算”。中心并轨，一套人马，为财政国库管理制度革新提供组织保障。在已建立的会计集中核算中心基础上，成立“乐山市财政国库支付中心”，内部明确划分核算柜和支付柜，推行“单一账户，额度管理，资金直达，统一核算”的国库支付制度。财政局(国库科)负责预算单位资金用款计划的审批、拟定资金划拨计划；支付中心负责统一开户，按预算单位实行分户核算，并负责市级财政国库集中支付的具体业务；会计核算中心负责预算单位报账、会计核算、会计咨询、会计档案管理等工作。
二、基本做法
我市的国库集中支付制度革新，是在省财政厅和市委、市政府的统一布置下紧密结合乐山实际，以部门预算细化为基础，以财政信息网络为支撑，以政府资金全部纳入国库单一账户体系为基本模式，初步规范了资金拨付程序，实现了“一个口子进，一个口子出”，使政府资金使用的全过程都处于财政的有效监督管理之下，从机制和源头上堵塞了漏洞，防止了腐败现象的发生。我们的主要做法有：
(一)细化部门预算编制，强化集中支付的计划性。
编制科学详尽的部门预算，有效实施对财政资金的计划管理，是实施国库集中支付的前提。为搞好部门预算的编制，提高预算执行的约束力，我们将财政的预算编制和预算执行相对分离，强化了财政的预算编制和预算执行职能。首先是以部门为主体和依托，将预算内收支、预算外收支、单位其他资金收支全部纳入部门预算编制范围，对部门预算的支出项目按财政直接支付和财政授权支付进行详细划分，提高了部门预算的可执行性。其次是结合机构革新和转变财政运行机制的要求，在财政局内建立国库科，在核算中心基础上建立国库支付中心，将预算科的预算执行职能交由国库科承担。支付中心在国库科的业务指导下建立国库单一账户体系，进行财政资金和预算单位其他资金的支付、会计核算等业务。再次是实行指标管理和额度制约。对财政性资金统一实行项目管理，保证按项目用途使用资金，严格实行指标、额度制约，杜绝无预算无计划用款，保障财政性资金的安全。在部门预算确定的年度支出指标内，根据不同项目的具体性质，编制分月用款计划，按照“均衡、适时、有效”的原则确定实际支付时限，强化资金的计划管理。实际执行时，由预算科下达年度预算指标，部门管理科初审项目支出计划，国库科审批用款额度，支付中心根据单位填写的财政支付凭证，在预算指标和用款额度内资金支付。
（二）建立国库单一账户体系，推动支付行为规范性。
财政国库支付制度革新的关键是银行账户管理，预算单位的银行账户要由财政部门开设和制约。因此，我们取消各单位银行账户，完善了国库单一账户体系，由国库存款账户、预算外资金专户、零余额账户和按有关规定开设的特别专户组成，采用“集中管理，统一开户，分户核算”的运作方式，将单位所有资金都纳入国库单一账户体系进行统一管理。一是开设零余额账户。国库支付中心按规定在市商行、市工行、市农行、市建行、市中行开设统一的财政零余额账户，用于记录、核算和反映包括工资、政府采购等在内的财政直接支付款项的支付、结算活动，以实现财政资金的直接支付。二是开设清算账户。为了配合支付中心集中支付工作，市会计核算中心按要求在市商行、市中行开设集中清算账户，用于财政资金的授权支付，主要是记录、反映预算单位的零星购买和日常支出，监督财政授权预算单位支付的财政资金的支付活动。该账户按预算单位分户核算，可提取，并明确了市商业银行负责预算内支付，市中行负责预算外资金支付。同时，会计核算中心统一账户主要核算单位上级补助收入、财政实拨资金、经营收入、其他收入等。为了保证财政性资金在国库单一账户体系内运作，我们依托会计核算中心成立时，全部取消单位银行账户，集中市级所有预算单位账户的优势，确保了该项革新的顺利运行。三是实行并账核算。支付中心暂时与财政总预算会计并账核算，账务体系简化为财政总预算会计一套账，由国库科和支付中心按授权记账。财政只增设一个财政零余额存款总账科目，“已结报支出”等过渡性科目均不再增设，取消了支付中心列报支出的过程，及时体现支出，省去了清理对账的大量工作。乐山市推行的国库单一账户管理的做法得到财政部调研组领导的认可，对及时修改财政部国库支付管理条款发挥了积极作用。
（三）设计财政国库集中支付系统，构筑支付管理的技术平台。
以计算机网络和数据库等为技术手段，成功研制财政国库集中支付系统，规范国库管理操作流程，为财政性资金实行集中支付管理提供了强有力的技术支持平台。该系统的特点是：与会计集中核算制度紧密结合，对会计集中核算进行提升和完善；具有较强的适应性，特别适用于已成立会计核算中心的区县；软件流程与国库集中支付业务流程同步，贯穿于财政性资金流动的整个环节，管理范围涵盖国库单一账户体系内所有财政性资金；软件开发的成本不高，适应县级国库革新成本较低的要求；通过财政、支付中心、会计核算中心、银行网络联接，加快了资金流转速度，保证了单位及时用款，使资金管理透明化；严密的用户及权限设置，使工作人员职责明确，保障系统的安全；推动了财政系统网络建设，减少了工作人员在数据录入、指标核对、查询、对账等方面的工作量，提高了财政部门的服务质量和国库支付管理水平。(责任编辑：会计论文)>
（四）合理界定支付范围，规范支出拨付程序的透明性。
根据支付管理的需要，按照不同的支付主体，将不同类型的支出分为财政直接支付和财政授权支付两种。直接支付是指支付中心根据单位的支付申请，直接将款项支付给供应商、收款人的一种支付方式。对占财政支出比重较大的工资支出、政府采购支出、社会保障支出以及基本建设等专项资金支出，由财政部门根据预算单位申请，将资金通过国库单一账户直接支付到收款人或收款单位。预算单位只见指标不见钱，确保资金专款专用。授权支付是指单位在财政下达的用款额度内，授权预算单位管理，以满足单位日常管理需要的一种支付方式。对占财政支出比重较小且支出比较零散的正常公用经费和单位其他资金，由单位自行决定使用，通过国库支付中心进行支付。
（五）建立资金清算机制，推进单位报账程序化。
以资金清算为核心，实行备用金管理、零余额账户管理和印鉴片管理办法，使财政性资金支付规范化和单位报账业务可操作化。一是实行备用金管理。备用金管理制度即由会计核算中心根据单位经济业务量的大小，核定单位备用金，用于单位日常零星的支付。单位定期整理原始报账单据，填制报账单到支付中心报账，再补充准备金的一种报账管理制度。备用金管理制度体现了集中核算和集中支付相统一的思想，使集中核算与集中支付有机融合。二是推行零余额账户管理。零余额账户管理制度是指单位先用款，再由中心向清算银行申请资金进行清算的一种管理办法。银行根据支付中心的支付令无条件将款项支付给收款人，每日终了根据支付汇总数向清算银行财政国库存款账户或预算外资金专户进行清算，清算后账户余额为零。财政性资金最后都沉淀在国库存款账户和预算外资金专户上。为配合该办法的推行，暂时实行清算准备金制度与适时清算相结合，以保证银行不垫付资金。除商行集中清算账户的划入清算准备金暂定为%""" 万元外，其他账户暂定为!"" 万元。资金清算额度制约由支付中心进行，银行清算前，须将汇总清算单交支付中心审核确认。三是执行印鉴片管理办法。国库支付中心统一印制了带有“单位财务印章、分管财务负责人签字、报账员签字”的内容的印鉴片，由单位填写，交中心存查。
（六）完善支付制度体系，保障国库集中支付制度的顺利推进。
完善配套制度，规范国库集中支付行为。乐山市专门出台了《关于印发市级国库制度革新试点方案的通知》& 乐府发［!""!］#% 号 ’ 和《乐山市级财政国库管理制度革新资金支付管理办法》、《国库管理制度革新资金银行支付清算办法》、《国库资金管理制度革新试点会计核算办法》等一系列国库革新的规范性文件，对财政资金支付的计划、程序、清算、监督等事项进行规范，从制度上对推进国库支付革新发挥了重要作用。
建立警示制度，也称提示制度。依据《会计法》第十四条、第二十八条规定，支付中心的稽核人员对不真实、不合法的原始凭证，开具《单位报账提示单》，不予受理，对合理但不合规定的原始凭证，书面提示单位纠正，单位仍然要求报销的，中心予以报销。《提示单》由报账员带回单位，单位负责人应自接到《提示单》%"日内作出明确的书面决定，并对决定和不作决定产生的后果承担责任。
革新资金支付凭证，健全票据管理体系。按省国库集中支付革新的要求，与人民银行一道，统一了国库支付的各种专用票证，如《直接支付申请书》、《财政资金支付凭证》等，不再使用各家银行自己印制的支票，财政局&国库科’统一使用《预算拨款凭证》，支付中心和核算中心统一使用《财政资金支付凭证》，核算中心各种票据的传递也都改由专人送达。
三、取得的效果及存在的不足
一年多来，我市的国库集中支付革新平稳运行，并取得了初步成效：第一，营造良好的“平台”，为财政决策提供支撑。第二，发挥 “整合”作用，缓解了财政支出压力。第三，规范了预算执行程序，资金“提速”作用得到发挥。第四，财政监督更加直接，“防腐” 作用更加明显。但是，由于财政国库管理制度革新是对财政性资金管理模式的根本变革，涉及到多种利益关系的协调，涉及到复杂的技术配套措施，面临很多的不足和矛盾，如总预算会计记账时间的确定不足、国库集中支付真正起到对财政性资金追踪问效不足、“专款专用”不足、项目支出预算对应的直接支付应允许支付不足等，这些不足将在今后的财政工作中不断的总结和完善，并逐步加以解决，保证国库集中支付革新平稳运行。
(责任编辑：会计论文)
一、运作模式
乐山市针对近年来在传统财政资金管理制度下账户设置多，拨款环节多，“体外循环”多，监督盲点多等不足，进行了多项革新。!""% 年 &月! 日，我市成立了乐山市机关事业单位会计核算中心，取消单位会计核算岗位和单位银行存款账户，实行 “集中管理、统一开户、分户核算”。
2002年初，我市成立了以市委常委、常务副市长何健同志为组长的国库集中支付革新领导小组，同时落实国库科和会计集中核算中心具体负责国库集中支付中心的筹备工作，并于’ 月初召开市级动员大会，要求各部门、各单位统一思想，消除顾虑，密切配合，并强调各单位“一把手”负总责，主管领导要亲自抓，先集中、后规范，决不允许任何人为这项革新设置障碍，否则摘帽子、挪位子、扣票子。!""! 年 & 月 %日，依据单位已无银行存款账户的实际，充分利用会计集中核算的成果，成立了乐山市财政国库支付中心，实现了国库集中支付和会计集中核算的有机融合。
我市国库集中支付革新的运作模式是“单一账户，额度管理，资金直达，统一核算”。中心并轨，一套人马，为财政国库管理制度革新提供组织保障。在已建立的会计集中核算中心基础上，成立“乐山市财政国库支付中心”，内部明确划分核算柜和支付柜，推行“单一账户，额度管理，资金直达，统一核算”的国库支付制度。财政局(国库科)负责预算单位资金用款计划的审批、拟定资金划拨计划；支付中心负责统一开户，按预算单位实行分户核算，并负责市级财政国库集中支付的具体业务；会计核算中心负责预算单位报账、会计核算、会计咨询、会计档案管理等工作。
二、基本做法
我市的国库集中支付制度革新，是在省财政厅和市委、市政府的统一布置下紧密结合乐山实际，以部门预算细化为基础，以财政信息网络为支撑，以政府资金全部纳入国库单一账户体系为基本模式，初步规范了资金拨付程序，实现了“一个口子进，一个口子出”，使政府资金使用的全过程都处于财政的有效监督管理之下，从机制和源头上堵塞了漏洞，防止了腐败现象的发生。我们的主要做法有：
(一)细化部门预算编制，强化集中支付的计划性。
编制科学详尽的部门预算，有效实施对财政资金的计划管理，是实施国库集中支付的前提。为搞好部门预算的编制，提高预算执行的约束力，我们将财政的预算编制和预算执行相对分离，强化了财政的预算编制和预算执行职能。首先是以部门为主体和依托，将预算内收支、预算外收支、单位其他资金收支全部纳入部门预算编制范围，对部门预算的支出项目按财政直接支付和财政授权支付进行详细划分，提高了部门预算的可执行性。其次是结合机构革新和转变财政运行机制的要求，在财政局内建立国库科，在核算中心基础上建立国库支付中心，将预算科的预算执行职能交由国库科承担。支付中心在国库科的业务指导下建立国库单一账户体系，进行财政资金和预算单位其他资金的支付、会计核算等业务。再次是实行指标管理和额度制约。对财政性资金统一实行项目管理，保证按项目用途使用资金，严格实行指标、额度制约，杜绝无预算无计划用款，保障财政性资金的安全。在部门预算确定的年度支出指标内，根据不同项目的具体性质，编制分月用款计划，按照“均衡、适时、有效”的原则确定实际支付时限，强化资金的计划管理。实际执行时，由预算科下达年度预算指标，部门管理科初审项目支出计划，国库科审批用款额度，支付中心根据单位填写的财政支付凭证，在预算指标和用款额度内资金支付。
（二）建立国库单一账户体系，推动支付行为规范性。
财政国库支付制度革新的关键是银行账户管理，预算单位的银行账户要由财政部门开设和制约。因此，我们取消各单位银行账户，完善了国库单一账户体系，由国库存款账户、预算外资金专户、零余额账户和按有关规定开设的特别专户组成，采用“集中管理，统一开户，分户核算”的运作方式，将单位所有资金都纳入国库单一账户体系进行统一管理。一是开设零余额账户。国库支付中心按规定在市商行、市工行、市农行、市建行、市中行开设统一的财政零余额账户，用于记录、核算和反映包括工资、政府采购等在内的财政直接支付款项的支付、结算活动，以实现财政资金的直接支付。二是开设清算账户。为了配合支付中心集中支付工作，市会计核算中心按要求在市商行、市中行开设集中清算账户，用于财政资金的授权支付，主要是记录、反映预算单位的零星购买和日常支出，监督财政授权预算单位支付的财政资金的支付活动。该账户按预算单位分户核算，可提取，并明确了市商业银行负责预算内支付，市中行负责预算外资金支付。同时，会计核算中心统一账户主要核算单位上级补助收入、财政实拨资金、经营收入、其他收入等。为了保证财政性资金在国库单一账户体系内运作，我们依托会计核算中心成立时，全部取消单位银行账户，集中市级所有预算单位账户的优势，确保了该项革新的顺利运行。三是实行并账核算。支付中心暂时与财政总预算会计并账核算，账务体系简化为财政总预算会计一套账，由国库科和支付中心按授权记账。财政只增设一个财政零余额存款总账科目，“已结报支出”等过渡性科目均不再增设，取消了支付中心列报支出的过程，及时体现支出，省去了清理对账的大量工作。乐山市推行的国库单一账户管理的做法得到财政部调研组领导的认可，对及时修改财政部国库支付管理条款发挥了积极作用。
（三）设计财政国库集中支付系统，构筑支付管理的技术平台。
以计算机网络和数据库等为技术手段，成功研制财政国库集中支付系统，规范国库管理操作流程，为财政性资金实行集中支付管理提供了强有力的技术支持平台。该系统的特点是：与会计集中核算制度紧密结合，对会计集中核算进行提升和完善；具有较强的适应性，特别适用于已成立会计核算中心的区县；软件流程与国库集中支付业务流程同步，贯穿于财政性资金流动的整个环节，管理范围涵盖国库单一账户体系内所有财政性资金；软件开发的成本不高，适应县级国库革新成本较低的要求；通过财政、支付中心、会计核算中心、银行网络联接，加快了资金流转速度，保证了单位及时用款，使资金管理透明化；严密的用户及权限设置，使工作人员职责明确，保障系统的安全；推动了财政系统网络建设，减少了工作人员在数据录入、指标核对、查询、对账等方面的工作量，提高了财政部门的服务质量和国库支付管理水平。(责任编辑：会计论文)>
（四）合理界定支付范围，规范支出拨付程序的透明性。
根据支付管理的需要，按照不同的支付主体，将不同类型的支出分为财政直接支付和财政授权支付两种。直接支付是指支付中心根据单位的支付申请，直接将款项支付给供应商、收款人的一种支付方式。对占财政支出比重较大的工资支出、政府采购支出、社会保障支出以及基本建设等专项资金支出，由财政部门根据预算单位申请，将资金通过国库单一账户直接支付到收款人或收款单位。预算单位只见指标不见钱，确保资金专款专用。授权支付是指单位在财政下达的用款额度内，授权预算单位管理，以满足单位日常管理需要的一种支付方式。对占财政支出比重较小且支出比较零散的正常公用经费和单位其他资金，由单位自行决定使用，通过国库支付中心进行支付。
（五）建立资金清算机制，推进单位报账程序化。
以资金清算为核心，实行备用金管理、零余额账户管理和印鉴片管理办法，使财政性资金支付规范化和单位报账业务可操作化。一是实行备用金管理。备用金管理制度即由会计核算中心根据单位经济业务量的大小，核定单位备用金，用于单位日常零星的支付。单位定期整理原始报账单据，填制报账单到支付中心报账，再补充准备金的一种报账管理制度。备用金管理制度体现了集中核算和集中支付相统一的思想，使集中核算与集中支付有机融合。二是推行零余额账户管理。零余额账户管理制度是指单位先用款，再由中心向清算银行申请资金进行清算的一种管理办法。银行根据支付中心的支付令无条件将款项支付给收款人，每日终了根据支付汇总数向清算银行财政国库存款账户或预算外资金专户进行清算，清算后账户余额为零。财政性资金最后都沉淀在国库存款账户和预算外资金专户上。为配合该办法的推行，暂时实行清算准备金制度与适时清算相结合，以保证银行不垫付资金。除商行集中清算账户的划入清算准备金暂定为%""" 万元外，其他账户暂定为!"" 万元。资金清算额度制约由支付中心进行，银行清算前，须将汇总清算单交支付中心审核确认。三是执行印鉴片管理办法。国库支付中心统一印制了带有“单位财务印章、分管财务负责人签字、报账员签字”的内容的印鉴片，由单位填写，交中心存查。
（六）完善支付制度体系，保障国库集中支付制度的顺利推进。
完善配套制度，规范国库集中支付行为。乐山市专门出台了《关于印发市级国库制度革新试点方案的通知》& 乐府发［!""!］#% 号 ’ 和《乐山市级财政国库管理制度革新资金支付管理办法》、《国库管理制度革新资金银行支付清算办法》、《国库资金管理制度革新试点会计核算办法》等一系列国库革新的规范性文件，对财政资金支付的计划、程序、清算、监督等事项进行规范，从制度上对推进国库支付革新发挥了重要作用。
建立警示制度，也称提示制度。依据《会计法》第十四条、第二十八条规定，支付中心的稽核人员对不真实、不合法的原始凭证，开具《单位报账提示单》，不予受理，对合理但不合规定的原始凭证，书面提示单位纠正，单位仍然要求报销的，中心予以报销。《提示单》由报账员带回单位，单位负责人应自接到《提示单》%"日内作出明确的书面决定，并对决定和不作决定产生的后果承担责任。
革新资金支付凭证，健全票据管理体系。按省国库集中支付革新的要求，与人民银行一道，统一了国库支付的各种专用票证，如《直接支付申请书》、《财政资金支付凭证》等，不再使用各家银行自己印制的支票，财政局&国库科’统一使用《预算拨款凭证》，支付中心和核算中心统一使用《财政资金支付凭证》，核算中心各种票据的传递也都改由专人送达。
三、取得的效果及存在的不足
一年多来，我市的国库集中支付革新平稳运行，并取得了初步成效：第一，营造良好的“平台”，为财政决策提供支撑。第二，发挥 “整合”作用，缓解了财政支出压力。第三，规范了预算执行程序，资金“提速”作用得到发挥。第四，财政监督更加直接，“防腐” 作用更加明显。但是，由于财政国库管理制度革新是对财政性资金管理模式的根本变革，涉及到多种利益关系的协调，涉及到复杂的技术配套措施，面临很多的不足和矛盾，如总预算会计记账时间的确定不足、国库集中支付真正起到对财政性资金追踪问效不足、“专款专用”不足、项目支出预算对应的直接支付应允许支付不足等，这些不足将在今后的财政工作中不断的总结和完善，并逐步加以解决，保证国库集中支付革新平稳运行。
(责任编辑：会计论文)