浅议“小金库”形成理由及治理措施

摘要：“小金库”是革新开放以来计划经济向市场经济转轨过程中出现的，因其不仅违反财经法规和财经纪律，扰乱正常财经秩序，而且还是滋生腐败的土壤，所以，历来都是国家重点治理的对象。然而，时至今日，“小金库”不足仍未得到彻底解决，而且在一些企事业单位有愈演愈烈的趋势。本文结合“小金库”形成理由，提出了进行综合治理的相关措施。关键词：“小金库” 形成理由 治理措施

一、“小金库”的形成理由

“小金库”主要是指一些企事业单位违反国家财经法规及其他有关规定，侵占国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。其包括：违规收费、罚款及摊派设立的“小金库”；用资产处置、出租收入设立“小金库”；以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；虚列支出转出资金设立“小金库”；以等非法票据骗取资金设立“小金库”；上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”等。
“小金库”的危害是多方面的：首先，它违反财经法规和财经纪律，扰乱正常财经秩序；其次，私设“小金库”，私存私放，逃避财务监管，税务检查，预算管理；再次，经费来源不明，容易导致造成预算管理失真，事权和财权不统一，使原来紧张的经费更加紧张；最后，有些单位利用“小金库”的资金，乱发福利、补贴、奖金，不仅容易扰乱市场经济秩序，而且还容易滋生浪费和腐败，甚至导致挪用、贪污、贿赂、私分等经济犯罪。
“小金库”因其资金来源不合法，其用途多种多样，其危害性已到了不可忽视的地步，因此，国家多次开展针对“小金库”的治理行动，然而，均未彻底根除“小金库”现象。根据以往的治理经验和教训，笔者认为我们应该充分认识“小金库”产生的理由，结合其产生的根源，进行综合治理。

(一)欠缺法制意识，存在思想误区

不少企业的领导缺乏法律意识和思想误区，认为设立“小金库”的目的是在为本单位的经济利益，而非为个人设立的，只要自己没有将“小金库”据为己有，就不是违法违纪的行为，充其量只能算个不正之风而已，没有认识到使用“小金库”的钱去腐蚀其他单位或者部门的领导同样也是犯罪。这种思想误区更加助长了私设“小金库”的不良之风。

(二)利用“小金库”谋取个人私利

由于对“小金库”的使用没有足够严格的措施进行监管，一些单位和个人以“小金库”的形式为小团体和个人谋取私利。在此形式下，既达到了中饱私囊的目的，又能避开法律的制裁，因此，“小金库”已成为谋取个人私利的便捷途径。

(二)缺乏有效的监督和管理机制

首先，缺乏有效的预算管理制度，部门预算缺乏刚性，存在审核不严、执行偏松的不足；其次，财务管理制度存在漏洞，致使财务管理混乱，会计信息失真，管理失控，管理不严，资金体外循环等不足仍十分突出；再次，监督制约的长效机制还未健全，由于财务信息不公开，导致内部制约乏力，更加缺乏来自社会的监督，这些都纵容了“小金库”的滋生。

(三)处罚力度不够

一方面，由于当前法律法规制度还不完善，对设立“小金库”的处罚措施没有具体的规定，再加上长期以来有些执法监管部门执法不严、违法不究的做法，弱化了法律的威慑力，严重影响了清查“小金库”的力度。另一方面，对发现的不足重经济处罚，轻人事处分，一般只作收缴和单位罚款，而对相关责任人特别是单位负责人处分较轻甚至不追究责任。如此一来，大大降低了违法违纪的成本，更加纵容了这种违法行为。

二、“小金库”的治理措施

针对以上滋生“小金库”的种种理由，可以针对性的从以下几方面采取措施，彻底根治“小金库”现象。

(一)加强思想教育工作

加强对相关人员，尤其是领导进行理想信念教育、法制教育、艰苦奋斗教育，使各级领导和相关人员提高思想觉悟，牢固树立正确的人生观、法制观、价值观，让他们深深地认识到“小金库”的存在对于国家的财经制度和败的危害性，让他们能够从内心树立起廉洁自律的观念，把握好国家与单位、个人的关系。

(二)营造利于治理“小金库”的人文环境

当今时代，网络日益发达，我们应该充分利用这一有利因素，加强对党纪、刑法和财经法规的宣传，进一步增强相关人员特别是领导干部法律观念和遵章守法的自觉性。同时，鼓励广大网民监督、揭露身边的“小金库”现象，并选择典型性的“小金库”案例，在网络上加强宣传，以增强警示作用。

(三)完善财务管理制度

结合单位实际情况，从管理的薄弱环节和制度的漏洞入手建章立制，从审批程序、资金运作、会计核算、审计监督几个方面着手，制定相关制度，明确责权、规范单位财务管理和会计核算行为，切实加强对单位国有资产的监管，完善财务管理内部制约体系；强化会计监督和内部审计制约力度，堵塞管理环节的漏洞，从源头上斩断“小金库”的资金来源；同时，通过财务管理的规范化运作，理顺财务部门和单位内各部门之间的财务关系，取缔多头设立银行账户的作法。

(四)实行财务全面公开

建立财务公开制度，防止把执法收入和经营收入加以隐瞒截留和挪作他用。财务公开包括两个方面：一方面，单位要将包括各项收入、费用支出、工资奖金的发放在内的财务收支总体情况每月、每季度及时公开；另一方面，财务部门要把本单位全部的财务状况、资金流动状况,特别是对于各部门收支明细账要逐月、逐季度地公开,不只是公开到总账目，还要公开到明细账目, 纪检监察部门要加强对财务公开工作的监察, 追踪财务公开后的信息反馈。
总之，要秉持“日常性工作定期公开、阶段性工作分段公开、临时性工作及时公开、涉及干部职工切实利益的工作随时公开”的原则，采取多种方式对预算编制和执行、资产购置和处置、大额资金支出等进行财务公开，切实维护好干部职工的知情权、参与权和监督权。

(五)规范国有资产管理

加强国有资产管理，规范国有资产管理行为,防止国有资产流失，从而解决利用出租、出让、出售国有资产收入私设“小金库”的不足。对于国有资产的管理应该从以下三方面入手：首先，将国有资产的购置要列入预算管理,属于政府采购范围的要编制政府采购预算,实行阳光采购；其次，处置国有资产要按照财政部国有资产处置管理实施细则进行,严格履行审批手续,规范处置行为，并及时将处置资产的残值收入入账,防止这部分收入被挪作他用；再次，要建立资产清查制度,对国有资产要定期或不定期进行清查盘点,保证账实相符,一旦发现账实不符的情况，要及时查明理由，并采取相应的对策。

(六)落实制度，加强监督管理

由于“小金库”隐蔽性强，情况复杂，一般检查不易发现。因此，要广泛发动群众，依靠公众的力量进行监督。一方面，单位要畅通群众意见反映渠道，设立并公布电话、信箱，做好电话和信件的受理工作，同时，重视发挥网络作用；另一方面，认真执行信访工作保密制度，切实保护人的合法权益，对打击报复人的，依法依纪从严惩处。对有功的人员，根据查出并已收缴入库的“小金库”资金、税款和罚款的金额，给予一定的奖励。
另外，单位内部的财务部门、纪检监察审计部门要负起监督检查责任，协助单位和上级部门抓好日常检查和专项检查工作，以推动财务管理工作的规范化和法制化；同时，做到事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合，将监督工作落到实处。

(七)建立长效机制治理“小金库”

一方面，扩大财政监督检查机构的法律权限，使其可以对公款私存的个人账户进行不定期检查；另一方面，强化预算执行动态监控机制，逐渐将先进的信息技术手段运用于财务监查过程，逐步实现事前事中事后的财政资金流向全程动态监督。
（八）完善惩处机制
纪检监察部门，在执法监察工作中要抓重点，把有行政事业性收费、预算外资金较多、内部管理不严、群众反映不足较多的基层单位作为检查重点，对检查出的私设“小金库”不足应予以严厉打击；同时，加大信访，加强效能监察，高举先免职再追责的利剑，凡发现私设“小金库”的，依情节轻重，给予不同处罚。对情节严重的，必须追究党政纪责任；对触犯刑律、构成犯罪的，必须移送司法机关；对被查处基层单位知错不改的，屡查屡犯的，必须从严从重处罚，绝不姑息迁就，进而对私设“小金库”的行为真正形成威慑。

三、结束语：

我们要充分认识到“小金库”对法律法纪和公共财产的危害及其产生的理由，进而不断完善国有资产管理、项目审批、财务管理、内部制约等制度，使各项经济活动都置于有效的监督和制约之下，从根本上切断“小金库”产生的源头；同时，还要加大对私设“小金库”的查处力度和处罚力度，提高法律的威慑力。只有综合运用各种措施，并长期坚持不懈，才能有效治理“小金库”现象，取得治理“小金库”战役的胜利。