简论地方政府基于地方政府性债务视角政府会计革新研究集
本站原创 2013年，IMF、穆迪、惠誉及高盛等外资金融机构均发布对中国地方政府性债务的警示报告，指出我国政府地方政府性债务存在失控风险。政府决策层已高度关注地方政府性债务急剧扩张问题，采取多项措施防控地方债务风险。从地方政府性债务风险角度考量，推进政府会计改革，具有十分积极的意义。会计毕业生论文
各种融资平台。受信贷政策紧缩控制的影响，地方政府纷纷转向银行表外融资方式，大量资金通过信托计划、基金、融资租赁等渠道变相地流向地方融资平台。这种通过银行贷款证券化进行信用无限扩张的方式，其核心是把传统的银行信贷关系演变为隐藏在证券化中的信贷关系，在业界被统称为“影子银行”。“影子银行”在地方政府性债务扩张的主要表现形式包括：城投债、基建信托、平台贷款等。据不完全统计，2012年全国城投债8800亿元，信托资金7551亿元，至少超过1.6万亿元地方政府融资以“影子银行”为渠道。在地方政府性债务扩张中，其潜在风险亦显而易见。
（一）投资效率低 地方政府债务投资效率普遍不高，社会资源配置效果不佳，降低了经济发展质量。如在公路上投资上的建设项目建成极可能被淘汰，给财政增加了沉重的负担。
（二）债务约束软化且社会信用环境恶化 地方政府性债务展期、拖欠会严重损害政府公信力，无法按期清偿还会动摇投资者信心，使得政府性投资项目后续建设受阻。
（三）地方政府性债务积患沉重 地方政府性债务期限错配、以债养债、偿债能力较弱等问题一直存在，问题逐渐长期化，成为影响经济运行的最大不稳定因素，并诱发政府层面对宏观经济走向的不良判断及决策措施。
（四）规模化的地方政府性债务积累了庞大的金融风险 影子银行的存在，导致地方政府性债务最终必然转移至金融机构，导致系统性金融风险累积。在地方政府性债务结构和风险趋向复杂化之际，地方投资冲动无疑会给地方政府性债务管理带来新的挑战，同时也引发国家层面的担忧。
（一）权责发生制会计确认基础未得到广泛应用 希腊主权危机揭示了收付实现制下隐匿真实债务状况，并最终引致偿债风险的事实。我国以收付实现制为基础的财政总预算会计无法准确记录和反映政府的负债信息，使得债务负担率失真，甚至导致部分地方基层政府在负债实际超过当地生产总值的情况下依然继续举债，因而缺乏对政府负债义务的计量基础，实质上掩盖了政府财政可持续性能力较表内弱的事实。欧洲部分主权债务国家在金融危机后，都充分认识到传统收付实现制的严重不足：收付式会计基础下，无法全面反映财政财务状况、运营情况，不足以提供财政长期可持续性的信息，权责发生制虽不一定能全面解决债务危机，但能真实全面地反映政府的负债、义务情况。我国政府自2009年在海南试点政府会计权责发生制改革后，理论和实务工作成果显著，可以预见海南模式下权责发生制的成功应用，将逐步在全国范围内政府会计改革工作中推广。
（二）财政财务透明度低，地方政府性债务信息不明确 我国财政预决算管理程序中，只限于披露直接显性负债信息，且历年财政预决算报告也只反映了政府主体期间内部分债务收支情况，未反映债务余额情况，揭示出的债务信息缺乏延续性，因此社会各界对于地方政府性债务的具体规模更是无从得知。目前对于地方政府性债务规模最权威的数据披露基本以2011年7月审计署公布的《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果》为基础，公报显示2010年末地方政府性债务余额为10.7万亿元。在经历2011-2012年政府债务消化和结构调整后，地方政府性债务规模及变化趋势则又成为一个相对模糊的数据信息，这也给宏观政策部门在地方政府性债务的决策上带来了较大的挑战。而反观西方国家，均以通过改良政府会计对负债确认、计量、报告的程序，实现了债务信息的明晰化，达到了及时掌控政府负债义务及风险的目的。会计毕业论文模板
（三）地方政府财务报告未能有效揭示债务潜在风险 地方政府性债务风险的有效防范离不开高质量的政府会计信息，由于正式的政府财务报告制度尚未建立，地方政府性债务信息鲜有定期公开对外披露。我国财政预决算报告侧重于反映每年的预算收支执行情况，对部分表外负债、或有负债等均没有记录或披露，这不利于政府财务状况的有效评估。政府财务报告制度在债务信息披露上的缺失，极大降低了政府财政财务管理信息公开性和可靠度，同时，地方政府在信息披露中未相应披露地方政府费用和负债情况，削弱了会计系统揭示潜在风险的功能，掩盖了地方政府财务管理的问题。从公共财政角度看，社会公众需要且有权从政府会计信息系统中获悉政府资产、负债等相关财务状况信息，建立充分、有效的政府财务报告制度，对政府负债情况进行定期公开，也符合公共财政、公共决策的需要。
（四）债务投资主体项目的总体绩效评价体系缺乏 《预算法》明确规定地方政府不允许自行发债，除上海市、浙江省等试点地区外，由于举债权受限，转移支付制度未能满足地方政府财政预算，财政收支缺口扩大使得地方政府只能通过投融资平台等举借债务，由此也导致地方政府性债务规模不断膨胀。在投资项目的核算上，财政预算会计只能反映当期的项目收支，而由于负债不在表内反映，使得项目的资金来源与项目收支相脱离，无法将债务资金的使用进行单独的收入成本匹配，不利于真实反映投资项目本身的成本收益信息。由于缺乏债务资金投资项目的体的成本费用配比信息，作为财政绩效管理的相关支持信息缺乏，导致各级政府在对投资项目进行评判时，不能真实地对项目进行绩效考评反馈，并确保债务资金效用最大化。且由于债务资金对应成本费用信息无法合理体现，地方政府在债务融资时亦缺乏对应的效益意识和监督，导致债务规模不断扩大，不利于控制投资项目的负债风险。
（一）循序渐进推广权责发生制，完善政府会计确认基础 以收付实现制为基础的政府会计体系，在实践中已显现出无法全面反映政府财政财务状况和运营情况的弊端。权责发生制的政府会计制度改革，可以提供政府在债务问题决策上财政可持续性的信息，在债务危机问题上发挥了较大的作用。2009 年3 月，财政部发布的《2009 年地方政府债券预算管理办法》，基本实现了将隐性债务显性化的目标，可以在一定程度上防范地方政府性债务危机，但无法从根本上改变地方隐性债务的扩大化问题。因此，应改革现行以收付实现制为基础的预算会计制度，循序渐进地逐步引进权责发生制，统筹分步地在资产、负债等要素确认中执行权责发生制，最终建立起以权责发生制为基础的政府会计制度，据实反映地方政府显性债务及或有负债的状况、债务项目的建设及绩效情况，强化债务借入、支用和偿还全过程的管理与监督。通过全面、可靠地对政府负债情况进行确认、计量、记录和报告，实现政府会计及时提供政府负债的信息，便可实现政府负债风险控制目标的实现。
（二）债务收支管理纳入地方财政预算，建立健全政府会计体系 西方发达国家的政府债务管理经验表明，将地方政府性债务纳入政府预算管理也是增强债务透明度的有效举措。要尽快制定地方政府性债务的预算管理制度，在项目分类、核算规则、科目设置等方面进行修改，要将预算监督以外的各类地方政府性债务逐步纳入财政预算管理中来。在地方政府年度预算编报中，要单独建立债务预算编报体系，对债务情况进行记录、反映，不仅体现当年的债务情况，也应包括债务数量、金额、结构的变动，这也将有利于对预算表中的财政收支情况形成一个更全面和客观的评价。此外，将地方政府性债务纳入预算管理后，地方政府直接负债、或有负债等均将纳入预算管理，将有助于地方政府财政部门及时掌控负债情况，并通过严控财政支出达到对债务实施源头管理。在此基础上，以完善财政预算会计体系为契机，修正政府负债纳入表内核算的确认、计量、报告工作程序，实现预算会计能全面、真实反映政府所控制的资产、资源和实际承担的负债义务，逐步建立、完善政府会计工作体系。
（三）借鉴国际经验，全面推广以权责发生制为基础的政府财务报告制度 从国际上公共财政改革的方向来看，建立以权责发生制为基础的政府财务报告制度是大势所趋。2008年金融危机以来，已经有部分国家渐进式推进了权责发生制的政府会计改革：保持原有日常的基础核算工作中以收付实现制为主，年末再根据权责发生制进行调整、数据转换，据此再编制以权责发生制为基础的政府年度综合财务报告。借鉴西方国家的有益经验并结合我国实际情况，财政部于2010年年底启动了权责发生制政府综合财务报告试编工作，亦采取了上述改革思路，2012年该项工作已基本在全国范围内各级地方政府普遍推行。
（四）建立地方政府性债务管理制度，防范地方财政风险 不论是地方政府直接债务、或有负债、地方融资平台贷款亦或影子银行等各类渠道形成的潜在地方政府性债务，地方政府实质上充当了最后偿付人或间接担保人（保证人）角色，绝大部分地方政府性债务均依托于地方财政，加强对地方政府性债务的管理是财政管理的重要组成部分。作为政府会计改革的配套措施，要尽快对地方政府性债务进行识别、分类，理顺地方政府性债务管理流程，研究建立健全地方政府性债务管理制度、债务偿还机制以及风险预警机制，把防范地方财政风险与建立长效机制相融合，深入完善地方政府性债务的管理制度。
（五）强化国家审计职能，开展地方政府性债务审计工作 政府审计与政府会计改革具有相互促进作用，二者协同效应较为明显。审计署2011年审计公告首次以口径对地方政府性债务规模进行了明确，较为全面地掌握了地方政府性债务规模，达到了揭示地方政府性债务的隐性风险，弥补了政府会计核算的不足。近期，审计署亦公开表示，2013年将再次对2011年到2012年间地方政府性债务进行专项审计。因此应加强审计机关对地方政府性债务的专项审计调查，通过政府审计对资产负债信息的核查，可以充分了解政府的财务状况，对地方政府性债务的潜在风险进行跟踪分析，及时揭示债务管理中存在的问题，并据此提出改进建议，以维护经济安全运行，避免出现地方政府性债务危机。
（六）加强地方政府性债务信息透明度建设，稳步实施政府绩效评价工作 IMF《财政透明度手册》（2007）规定“会计制度应该为收入、承诺、支付、欠账、债务与资产的跟踪提供可靠依据”。地方政府性债务产生的重要动因之一是信息不对称产生的逆向选择和道德风险问题，而透明度是规避政府债务危机的重要手段之一，可见政府会计在公开透明揭示地方政府性债务情况上作用显著。我国地方政府性债务并不透明，且存源于：论文大纲http://www.328tibet.cn
在多头举债和管理的无序状态，以致披露的政府负债情况不尽准确，潜在的债务更是无法获知。因此，地方政府性债务管理作为政府会计改革的驱动因素之一，应建立地方政府性债务信息公开机制，涵盖在政府公务信息中定期公开，接受社会各利益相关主体的监督，同时，应逐步对债务资金的使用进行绩效分析、评价考核，以确保债务资金得到合理、有效的使用。
参考文献：
张琦、张娟：《供求矛盾、信息决策与政府会计改革——兼评我国公共领域的信息悖论》，《会计研究》2012年第7期。
肖鹏：《基于防范财政风险视角的中国政府会计改革探讨》，《会计研究》2010年第6期。
[3]戚艳霞：《基于政府债务风险控制的政府会计改革》，《财会通讯》（综合·上）2012年第1期。财会本科论文
（编辑 陈 玲）
一、地方政府性债务不断扩张引致风险积聚会计毕业设计开题报告
始于上世纪70年代末的地方政府性债务，在2008年4万亿投资计划推动下迅速膨胀。这一过程中，地方政府利用自身主导的融资机构聚集银行贷款，用于地方政府的融资项目，使大量银行资金在极短时间内流入地方政府摘自：毕业论文选题http://www.328tibet.cn各种融资平台。受信贷政策紧缩控制的影响，地方政府纷纷转向银行表外融资方式，大量资金通过信托计划、基金、融资租赁等渠道变相地流向地方融资平台。这种通过银行贷款证券化进行信用无限扩张的方式，其核心是把传统的银行信贷关系演变为隐藏在证券化中的信贷关系，在业界被统称为“影子银行”。“影子银行”在地方政府性债务扩张的主要表现形式包括：城投债、基建信托、平台贷款等。据不完全统计，2012年全国城投债8800亿元，信托资金7551亿元，至少超过1.6万亿元地方政府融资以“影子银行”为渠道。在地方政府性债务扩张中，其潜在风险亦显而易见。
（一）投资效率低 地方政府债务投资效率普遍不高，社会资源配置效果不佳，降低了经济发展质量。如在公路上投资上的建设项目建成极可能被淘汰，给财政增加了沉重的负担。
（二）债务约束软化且社会信用环境恶化 地方政府性债务展期、拖欠会严重损害政府公信力，无法按期清偿还会动摇投资者信心，使得政府性投资项目后续建设受阻。
（三）地方政府性债务积患沉重 地方政府性债务期限错配、以债养债、偿债能力较弱等问题一直存在，问题逐渐长期化，成为影响经济运行的最大不稳定因素，并诱发政府层面对宏观经济走向的不良判断及决策措施。
（四）规模化的地方政府性债务积累了庞大的金融风险 影子银行的存在，导致地方政府性债务最终必然转移至金融机构，导致系统性金融风险累积。在地方政府性债务结构和风险趋向复杂化之际，地方投资冲动无疑会给地方政府性债务管理带来新的挑战，同时也引发国家层面的担忧。
二、地方性政府债务风险推动政府会计改革
金融危机全面爆发以来，希腊、冰岛、美国加州等欧美地区出现的主权债务危机，使得人们意识到债务管理与政府会计之间的密切联系。政府会计的制度变革将有助于增强政府财务信息的透明度，更有利于防范政府的财务风险。从我国地方政府性债务管理及政府会计核算实际情况来看，尚存在以下不足。（一）权责发生制会计确认基础未得到广泛应用 希腊主权危机揭示了收付实现制下隐匿真实债务状况，并最终引致偿债风险的事实。我国以收付实现制为基础的财政总预算会计无法准确记录和反映政府的负债信息，使得债务负担率失真，甚至导致部分地方基层政府在负债实际超过当地生产总值的情况下依然继续举债，因而缺乏对政府负债义务的计量基础，实质上掩盖了政府财政可持续性能力较表内弱的事实。欧洲部分主权债务国家在金融危机后，都充分认识到传统收付实现制的严重不足：收付式会计基础下，无法全面反映财政财务状况、运营情况，不足以提供财政长期可持续性的信息，权责发生制虽不一定能全面解决债务危机，但能真实全面地反映政府的负债、义务情况。我国政府自2009年在海南试点政府会计权责发生制改革后，理论和实务工作成果显著，可以预见海南模式下权责发生制的成功应用，将逐步在全国范围内政府会计改革工作中推广。
（二）财政财务透明度低，地方政府性债务信息不明确 我国财政预决算管理程序中，只限于披露直接显性负债信息，且历年财政预决算报告也只反映了政府主体期间内部分债务收支情况，未反映债务余额情况，揭示出的债务信息缺乏延续性，因此社会各界对于地方政府性债务的具体规模更是无从得知。目前对于地方政府性债务规模最权威的数据披露基本以2011年7月审计署公布的《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果》为基础，公报显示2010年末地方政府性债务余额为10.7万亿元。在经历2011-2012年政府债务消化和结构调整后，地方政府性债务规模及变化趋势则又成为一个相对模糊的数据信息，这也给宏观政策部门在地方政府性债务的决策上带来了较大的挑战。而反观西方国家，均以通过改良政府会计对负债确认、计量、报告的程序，实现了债务信息的明晰化，达到了及时掌控政府负债义务及风险的目的。会计毕业论文模板
（三）地方政府财务报告未能有效揭示债务潜在风险 地方政府性债务风险的有效防范离不开高质量的政府会计信息，由于正式的政府财务报告制度尚未建立，地方政府性债务信息鲜有定期公开对外披露。我国财政预决算报告侧重于反映每年的预算收支执行情况，对部分表外负债、或有负债等均没有记录或披露，这不利于政府财务状况的有效评估。政府财务报告制度在债务信息披露上的缺失，极大降低了政府财政财务管理信息公开性和可靠度，同时，地方政府在信息披露中未相应披露地方政府费用和负债情况，削弱了会计系统揭示潜在风险的功能，掩盖了地方政府财务管理的问题。从公共财政角度看，社会公众需要且有权从政府会计信息系统中获悉政府资产、负债等相关财务状况信息，建立充分、有效的政府财务报告制度，对政府负债情况进行定期公开，也符合公共财政、公共决策的需要。
（四）债务投资主体项目的总体绩效评价体系缺乏 《预算法》明确规定地方政府不允许自行发债，除上海市、浙江省等试点地区外，由于举债权受限，转移支付制度未能满足地方政府财政预算，财政收支缺口扩大使得地方政府只能通过投融资平台等举借债务，由此也导致地方政府性债务规模不断膨胀。在投资项目的核算上，财政预算会计只能反映当期的项目收支，而由于负债不在表内反映，使得项目的资金来源与项目收支相脱离，无法将债务资金的使用进行单独的收入成本匹配，不利于真实反映投资项目本身的成本收益信息。由于缺乏债务资金投资项目的体的成本费用配比信息，作为财政绩效管理的相关支持信息缺乏，导致各级政府在对投资项目进行评判时，不能真实地对项目进行绩效考评反馈，并确保债务资金效用最大化。且由于债务资金对应成本费用信息无法合理体现，地方政府在债务融资时亦缺乏对应的效益意识和监督，导致债务规模不断扩大，不利于控制投资项目的负债风险。
三、政府会计改革推进措施
地方政府性债务融资渠道的扩展、融资规模的膨胀，潜在的偿债风险受到监管层及各方的关注。改革现有政府会计工作机制，是加强地方政府性债务管理，防范财政风险的迫切需要。（一）循序渐进推广权责发生制，完善政府会计确认基础 以收付实现制为基础的政府会计体系，在实践中已显现出无法全面反映政府财政财务状况和运营情况的弊端。权责发生制的政府会计制度改革，可以提供政府在债务问题决策上财政可持续性的信息，在债务危机问题上发挥了较大的作用。2009 年3 月，财政部发布的《2009 年地方政府债券预算管理办法》，基本实现了将隐性债务显性化的目标，可以在一定程度上防范地方政府性债务危机，但无法从根本上改变地方隐性债务的扩大化问题。因此，应改革现行以收付实现制为基础的预算会计制度，循序渐进地逐步引进权责发生制，统筹分步地在资产、负债等要素确认中执行权责发生制，最终建立起以权责发生制为基础的政府会计制度，据实反映地方政府显性债务及或有负债的状况、债务项目的建设及绩效情况，强化债务借入、支用和偿还全过程的管理与监督。通过全面、可靠地对政府负债情况进行确认、计量、记录和报告，实现政府会计及时提供政府负债的信息，便可实现政府负债风险控制目标的实现。
（二）债务收支管理纳入地方财政预算，建立健全政府会计体系 西方发达国家的政府债务管理经验表明，将地方政府性债务纳入政府预算管理也是增强债务透明度的有效举措。要尽快制定地方政府性债务的预算管理制度，在项目分类、核算规则、科目设置等方面进行修改，要将预算监督以外的各类地方政府性债务逐步纳入财政预算管理中来。在地方政府年度预算编报中，要单独建立债务预算编报体系，对债务情况进行记录、反映，不仅体现当年的债务情况，也应包括债务数量、金额、结构的变动，这也将有利于对预算表中的财政收支情况形成一个更全面和客观的评价。此外，将地方政府性债务纳入预算管理后，地方政府直接负债、或有负债等均将纳入预算管理，将有助于地方政府财政部门及时掌控负债情况，并通过严控财政支出达到对债务实施源头管理。在此基础上，以完善财政预算会计体系为契机，修正政府负债纳入表内核算的确认、计量、报告工作程序，实现预算会计能全面、真实反映政府所控制的资产、资源和实际承担的负债义务，逐步建立、完善政府会计工作体系。
（三）借鉴国际经验，全面推广以权责发生制为基础的政府财务报告制度 从国际上公共财政改革的方向来看，建立以权责发生制为基础的政府财务报告制度是大势所趋。2008年金融危机以来，已经有部分国家渐进式推进了权责发生制的政府会计改革：保持原有日常的基础核算工作中以收付实现制为主，年末再根据权责发生制进行调整、数据转换，据此再编制以权责发生制为基础的政府年度综合财务报告。借鉴西方国家的有益经验并结合我国实际情况，财政部于2010年年底启动了权责发生制政府综合财务报告试编工作，亦采取了上述改革思路，2012年该项工作已基本在全国范围内各级地方政府普遍推行。
（四）建立地方政府性债务管理制度，防范地方财政风险 不论是地方政府直接债务、或有负债、地方融资平台贷款亦或影子银行等各类渠道形成的潜在地方政府性债务，地方政府实质上充当了最后偿付人或间接担保人（保证人）角色，绝大部分地方政府性债务均依托于地方财政，加强对地方政府性债务的管理是财政管理的重要组成部分。作为政府会计改革的配套措施，要尽快对地方政府性债务进行识别、分类，理顺地方政府性债务管理流程，研究建立健全地方政府性债务管理制度、债务偿还机制以及风险预警机制，把防范地方财政风险与建立长效机制相融合，深入完善地方政府性债务的管理制度。
（五）强化国家审计职能，开展地方政府性债务审计工作 政府审计与政府会计改革具有相互促进作用，二者协同效应较为明显。审计署2011年审计公告首次以口径对地方政府性债务规模进行了明确，较为全面地掌握了地方政府性债务规模，达到了揭示地方政府性债务的隐性风险，弥补了政府会计核算的不足。近期，审计署亦公开表示，2013年将再次对2011年到2012年间地方政府性债务进行专项审计。因此应加强审计机关对地方政府性债务的专项审计调查，通过政府审计对资产负债信息的核查，可以充分了解政府的财务状况，对地方政府性债务的潜在风险进行跟踪分析，及时揭示债务管理中存在的问题，并据此提出改进建议，以维护经济安全运行，避免出现地方政府性债务危机。
（六）加强地方政府性债务信息透明度建设，稳步实施政府绩效评价工作 IMF《财政透明度手册》（2007）规定“会计制度应该为收入、承诺、支付、欠账、债务与资产的跟踪提供可靠依据”。地方政府性债务产生的重要动因之一是信息不对称产生的逆向选择和道德风险问题，而透明度是规避政府债务危机的重要手段之一，可见政府会计在公开透明揭示地方政府性债务情况上作用显著。我国地方政府性债务并不透明，且存源于：论文大纲http://www.328tibet.cn
在多头举债和管理的无序状态，以致披露的政府负债情况不尽准确，潜在的债务更是无法获知。因此，地方政府性债务管理作为政府会计改革的驱动因素之一，应建立地方政府性债务信息公开机制，涵盖在政府公务信息中定期公开，接受社会各利益相关主体的监督，同时，应逐步对债务资金的使用进行绩效分析、评价考核，以确保债务资金得到合理、有效的使用。
参考文献：
张琦、张娟：《供求矛盾、信息决策与政府会计改革——兼评我国公共领域的信息悖论》，《会计研究》2012年第7期。
肖鹏：《基于防范财政风险视角的中国政府会计改革探讨》，《会计研究》2010年第6期。
[3]戚艳霞：《基于政府债务风险控制的政府会计改革》，《财会通讯》（综合·上）2012年第1期。财会本科论文
（编辑 陈 玲）