政府绩效考核体系设计思路
本站原创 摘要：政府绩效考核，既是一个重要的理论不足，又是一个很重要的现实不足，在评价政府能力、监督政府行为、提高政府部门绩效、改善政府公共部门与社会公众之间的关系等方面具有积极的作用。随着我国政治体制革新的不断深入，政府绩效在理论界和各级政府中得到了很大重视，一些地方政府和部门己开始尝试进行政府绩效考核的实践活动，取得了一定的成效。但如何进行卓有成效的考核，尚存在很多不足。本文在浅析浅析当前我国政府绩效考核的近况和不足的基础上，从行政学、经济学和政治学等多角度论述了我国政府绩效考核体系的设计思路。
文章首先从政府绩效管理的角度概括出了政府绩效考核的内涵，并指出政府绩效考核的理论依据；其次，以我国政府开展绩效考核的必要性为基础，结合我国政府绩效考核的近况，指出我国目前政府绩效考核中存在的突出不足，并对不足进行深入的浅析浅析研究；最后，吸取企业绩效考核的精华，并借鉴英美两国政府绩效考核的成功经验，从政府绩效考核的制度基础、基本准则、考核主体和指标体系四个方面论证了我国政府绩效考核体系设计的基本思路。
关键词：政府绩效 政府绩效管理 政府绩效考核
绩效考核用之于政府，是指在浅析浅析政府公共部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的基础上，对政府管理过程中投入产出、中期成果与最终成果反映的绩效进行考核。政府绩效考核的内涵包括了两个方面的内容：
(1)效率方面。效率是政府追求的目标之一，因此，效率也是政府绩效考核重要的内容之一。对政府公共部门内部管理的革新与完善来说，“既要放松具体的规制，又谋求结果的实现；既要提高公务员的自主性，又要保证公务员对公众负责、对结果负责；既要提高政府行政的效率与管理能力，又要切实保证政府管理的质量”。
(2)公共责任方面。政府的公共责任分为政治责任、法律责任、道德责任、领导责任、经济责任五个方面。政府绩效考核决定了政府的角色和职能。因此，在政府绩效考核概念中的公共责任指的是，在市场化条件下，政府根据社会的发展要求和公众的需要提供的公共服务。考核政府职能范围内的行政行为，要以政府在公共服务供给的质量和方面以及抓好绩效管理，以保证供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益、保障社会公平、提高公共服务质量、增加顾客选择的机会和更好地满足顾客需要等为标准。因此，政府绩效考核改善了政府公共部门与公众的关系、加强了公众对政府信任，体现了服务和顾客至上的管理理念。
⒉政府绩效考核的发展趋势
从发达国家几十年的实践情况来看，当代政府绩效考核体现出以下发展趋势：
第一，绩效考核逐步走向法制化、制度化。首先，政府绩效考核的法制化、制度化表现在，许多国家都以法律的形式要求政府部门进行绩效考核。其次，政府绩效考核的制度化还表现为绩效考核机构的建立与完善。这些绩效考核机构，一方面对政府各部门的绩效考核结果进行整合汇总，以便公众比较评价，另一方面部门的自我考核容易产生“报喜不报忧”和评价失准现象。因此，外部独立机构对政府部门的考核可以防止部门“自我优化”的现象发生。
第二，绩效考核迈向科学化、规范化。政府绩效考核主要围绕经济、效率、效益展开。同时辅之以公正指标，它侧重政府部门的工作过程而非结果，考核的是工作程序的合法性和公正性。虽然政府部门的职责和工作性质千差万别，但其经济、效率、效益和公正性都具体为系统的适合部门工作特点的绩效指标，为绩效考核确立了科学、规范的内容和标准体系。绩效考核的科学化和规范化还表现在考核程序、考核结果利用等方面。
第三，绩效考核逐渐导向化、外向化。公民导向逐渐成为政府绩效考核的主流。政府绩效考核要求以公民为中心，以公民满意度为政府绩效的考核标准。随着政府革新目标从经济、效率到质量和顾客满意的侧重点的转移，绩效考核以公民为中心的导向日渐突出。此外，绩效考核中的公民导向还体现在考核过程中广泛的公民参与，公众成为绩效考核的主体。发达国家组织绩效考核中的公民参与既表现在绩效指标设计的外向特点和多样化的公民满意度调查，又表现为民间组织对公共部门绩效的独立评价和审视。
⒈政府绩效考核的性质
首先，政府绩效考核是一种非常重要的管理工具。库普尔把政府绩效考核定义为一种市场责任机制。其含义概括为：一是经济学方面的效率假设；二是采取成本收益的浅析浅析方式；三是注重对产出的考核，按投入和产出的模式来确定绩效标准；四是以顾客满意为基础来定义市场责任机制。因此，从库普尔的浅析浅析可以得出，政府绩效考核以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念，是一种非常重要的管理工具。
其次，政府绩效考核是企业绩效考核在政府管理中的借鉴和发展。政府绩效考核是从企业绩效考核演变而来的，因此，政府绩效考核与企业绩效考核一样也具有同一性。由于政府与企业本身的性质不同，政府绩效考核具有使政府职能进一步具体化、使制度转化为现实秩序的性质。每一个绩效考核都是指向某一级政府或某一个政府部门所具有的特殊职能。因此，任何一种绩效考核都会有自己的考核指标体系，这个指标体系包含了量的规定性即政府在其职能范围内做了多少和质的规定性即政府是如何提供公共服务的、提供公共服务的结果如何，这两个方面的内容都是政府职能的具体体现。政府职能是一种制度的规定性，而绩效考核就是使制度转化为具体的管理行为，在现实的管理秩序和社会生活秩序的过程中扮演评判、制约和监督的角色。
⒉政府绩效考核的特点
政府管理的内容包含了政府公共部门对内部自身事务、国家公共事务、社会公共事务的管理以及对部门工作人员和组织的管理等，这就使政府绩效考核具有了复杂性、多层次性、难量化性、考核主体多元性和客观性、考核标准指标的难确定性等特点。
此外，政府绩效考核特点的另一个重要体现就是信息的交流与沟通。现代信息技术在政府绩效考核中的广泛运用决定了绩效考核本身又是一种信息的交流与沟通。政府绩效考核中信息的交流与沟通主要表现在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间进行的信息交流与沟通。政府绩效考核有赖于获取的信息，良好的绩效考核需要一个完善的信息系统，可以说，没有完善的信息交流与沟通机制也就没有政府绩效考核。
革新开放以来，我国进行了行政管理体制的革新，目的是要建立办事高效、运行协调、行为规范的行政管理体系。在借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工具的基础上，我国政府通过变革观念、转变职能、调整组织结构、革新行为方式等措施，努力提高政府的绩效，政府绩效考核由此走上了实践舞台。从实践的情况来看，我国现有的政府绩效考核就内容方面大致可划分为四类：
第一种是普适性的政府机关绩效考核。其特点是，绩效考核作为特定管理机制中的一个环节，随着这种管理机制的普及而普遍应用于多种公共组织。
第二种是具体行业的组织绩效考核。组织绩效考核应用于某个行业内部，一般具有自上而下的单向性特点，即由政府主管部门设立考核指标体系，组织对所属企事业单位进行组织绩效的定期考核。
第三种类型是专项绩效考核。组织绩效考核针对某一专项活动或政府工作的某一方面。如教育部门的普通中小学全面实施素质教育考核、科技部制定的“高新区考核指标体系”等等。
第四种是公务员考核制度。2006年1月1日新公务员法中，规定对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。
⒉我国政府绩效考核的指标
我国地方政府绩效考核的指标体系主要由职能指标、影响指标和潜力指标构成。
第一，职能指标指的是针对职能绩效进行测量的指标。所谓的职能绩效，是指政府在其职能范围内所表现出的绩效水平，如社会保障不足、社会稳定不足等是政府应解决的基本不足，这方面出了不足，政府部门要负直接责任。职能指标所检验的是政府管理的基本职能，它是绩效指标体系的主体。
第二，影响指标指的是用来测量政府管理活动对整个社会经济发展成效的影响和贡献。影响指标反映的是社会经济发展的最终成果，按照全面发展的思路，应包括经济、社会和人口与环境等内容。这一指标直接考察的是政府的所有作为，体现在人民生活中实实在在的效果。政府的绩效最终要表现在经济的增长、社会的进步和人们生活质量的提高上，要恰如其分地考核社会经济发展中政府的地位和作用。
第三，潜力指标指的是测量政府在自身建设和内部管理方面的工作效果，包括人力资源状况、廉洁状况和行政效率三个方面。它反映的是政府内部的管理水平，是履行职能的基础，也是政府绩效持续发展的保证，同时也体现政府管理廉洁公正高效的政治要求，因此潜力指标在整个体系中占有相当地位，与影响指标一样是职能指标的重要补充和提高。
我国学术界虽从上世纪90年代初开始研究政府绩效考核，然而从总体上看，我国政府绩效考核的研究还很薄弱，特别是政府对其绩效考核没有引起应有的重视，以致学术界对政府绩效考核研究动力不足、热情不够、成果不多。各地实施的政府绩效考核基本上都是盲目跟风，甚至有的地方政府绩效考核严重偏离政府绩效考核的本源和宗旨。总体上来说，目前我国对该领域从基本概念、作用程序、实施原则、实际操作过程以及综合使用等都没形成共识，甚至与公务员考核混为一谈，对国外公共组织绩效考核的理念与实践也缺乏系统的介绍和研究。由于缺乏系统性的研究和成熟的实践经验致使我国学术界和相关机构对于政府绩效考核的理论研究和实际应用还处于较浅层次，和发达国家相比仍处于不成熟状态。
⒉制度化、规范化程度不够
目前，我国对政府绩效考核，没有专向的制度和专门的考核机构。在我国政府绩效考核的制度方面，缺乏统一的法律、法规和相关政策作为应用的法定依据。考核的内容设计和考核构建等几乎都是基于政府本身需要而定的，缺乏客观的衡量标准，更没有形成制度化。另外，我国政府绩效考核缺乏对政府绩效的持续性测定。组织者难以把工作重点放在政府绩效的持续改善上，有的更像是为了应付上级，采取阶段性突击方式的绩效考核，没有科学、战略性的规划。
还有，政府绩效考核的规范化程度也不够，组织绩效考核分散在目标责任制、社会承诺制等多种考核体制中，由此带来了考核内容和侧重点差别很大，考核标准不统一、考核程序和策略不一致等特点，导致考核的结果主观成分影响很大，很难做到客观、公正，有的甚至是完全流于形式，构成了公共组织绩效考核科学化的障碍，影响了考核在实践中的效果。
⒊绩效考核指标体系不够健全
实践中，当前我国政府绩效考核的标准主要还是以量化的经济指标为主，包括产量、税利、招商引资数量等一系列指标，过分强调经济总量的增长要求，而忽视了经济增长背后诸如居民实际生活水平、环境质量、失业率、实际就业率以及科研、教育等与经济增长指标联系密切的其他各方面指标。在这种只侧重经济指标增长的指标体系引导下，为了追求政绩而盲目引资、投资办企业以求用大投资来换取高增长的政绩，把注意力放在政府行为短期内产生的效益和效果上，忽视了为此付出的巨大成本和昂贵代价。
第一，在考核的价值取向上，企业的本身性质决定了，它必将利润和效率放在第一位，但政府就不能。政府行政行为的非营利性、垄断性、以及公益性这些特点，决定了政府根本就没有利润可言。另外，在确定政府绩效考核的价值取向不足上，将无法回避“效率”与“公平”这一对固有的矛盾。对政府而言，最好是二者兼顾，但实际的工作中却很难把握，而且，“效率”与“公平”的性质是完全不同的，前者可量化考核，后者却不可量化考核。
第二，政府部门特有的弊端会增加政府绩效考核的难度。政府履行职能的政策性、强制性特点，使政府习惯于站在发号施令的位置上，社会组织和个人的行为都必须服从来自政府的政策、法规的约束。而政府及其工作人员所受到的行为约束绝大多数是来自自我约束自定的政策、规章、制度。这是因为政府的官员们缺乏竞争，因此，他们没有必要关心社会财富的使用效率，也没有必要约束自己的行为。政府机关从来是以社会管理者的身份出现在社会生活中，而政府机关自身却没有自我约束的动力，所以也不容易制定出严格、科学的自我约束性的绩效管理政策，也显然会给绩效考核指标的确定增加困难。
第三，考核指标很难制定，绩效考核难以进行。政府管理工作相当复杂，不同的部门，工作各不相同，很难用统一的指标来考核。首先，由于政府服务具有垄断性、管制性和惟一性的特点，公众难以获取那些被垄断的信息，因此也很难确立科学的或理想的绩效考核标准。其次，由于政府工作具有相关性、全面性、复杂性等特点，难以科学、恰当确定哪些因素可以构成绩效考核的标准和指标，各标准和指标之间的相互关系及权重更难科学、准确确定。最后，政府绩效考核中具体的某一行为或某一简单的服务的指标，也是多维复杂的，难以科学、准确确定。
最后，由于中国的特殊国情，在政府绩效考核中还会遇到一个重要的障碍：观念的障碍，即中国传统的、根深蒂固的“官本位”思想形成的障碍。所谓“官本位”就是以做官和升迁作为衡量一个人存活价值的基本标准。在这种观念的影响下，政府官员容易忽视来自社会的声音，因此社会民众对政府及其工作人员的监督也就容易落入形式。更何况这个考核监督的标准、方式、程序以及考核结果的使用等等，全部的工作都是由政府部门自己制定并执行的。同时，我国建立社会主义市场经济体制的时间还不长，人们对成本、效率、效益等经济概念还不是很熟悉，对政府绩效考核中的成本、效益等概念更是一知半解，因此，在政府绩效考核的实践中就会遇到这样那样的不足。
⒈企业绩效考核的基本原则
企业绩效考核的这些原则既是绩效考核制度建立的重要理论依据，又是行之有效的绩效考核体系应满足的基本条件。
①公开与开放的原则
绩效考核组织内各级管理者及其下属员工共同的责任，每一个人都承担着相应的考核职责。这就要求对绩效的考核必须遵循公开与开放的原则。一个良好的绩效考核体系应该是公开的，借此取得上下认同，从而推进绩效考核的具体实施。
②可行性与实用性的原则
可行性是指考核方案所需时间、物力、财力，这些要为考核主体的客观环境条件所允许。因此，它要求制定考核方案时，要对其进行可行性浅析浅析，根据考核目标，合理设计方案。而实用性包括两个方面的涵义：一是指考核工具和策略应根据不同的考核目的来设计；二是指所制定的考核方案应适应不同行业、不同部门、不同岗位的人员素质的特点和要求。
③反馈与提升的原则
企业绩效考核的目的在于是否能形成改善绩效的考核循环。因此，把考核后的结果，要进行及时反馈，好的东西坚持下来，发扬光大，不足之处，加以纠正和弥补，以便进行良胜的考核循环。在现代人力资源管理系统中，关注员工绩效水平的持续提升是现代考核理论的出发点，缺少反馈的绩效考核没有多少意义，既不能发挥能力开发的功能，也没有必要作为人力资源管理系统的一部分独立出来。因此必须构筑起反馈系统，对绩效形成的过程进行引导，对绩效的最终结果进行制约。
④定期化与制度化的原则
绩效考核是一种连续性的管理过程，因而必须定期化、制度化。绩效考核是对员工能力、工作结果、工作行为与态度等的考核，只有程序化、制度化地进行人事考核，才能真正了解员工的潜能，才能发现组织中的不足，从而有利于组织的绩效提升。
⒉企业绩效考核策略的选择
企业绩效考核的策略是根据以下几个因素来选择的：
①考核目的和对象
考核是为企业经营战略或是为人力资源管理服务，而不是为了考核而考核。因此，考核策略的选择要考虑它的适应性，从考核对象的角度看，不同的考核对象对考核策略的适应性也不同。
②组织管理的文化特点
不同的组织管理文化特点，具体包括组织的分工特点、技术特点以及人员特点，影响着绩效考核策略的选择与实施。组织管理的文化特点通过该组织的人力资源管理文化体现出来，并对考核策略的选择起着影响作用。
③管理者的能力和态度
绩效考核策略的难易程度差异很大，它对管理者的能力和管理素质有不同的要求。所以，不论采取什么样的考核策略，都需要对各级管理者进行培训。此外，管理者对待考核的态度也是是否能够有效进行考核的关键前提条件。必须强调的是管理的不足是管理者的不足，管理者对待考核的态度必须端正，而且要有制度上的保障。
⒈英国的政府绩效考核
自20世纪80年代以来，政府绩效考核开始受到极大的重视和青睐。而绩效考核应用得最持久、最广泛、技术上比较成熟的当属英国。本人认为，主要有以下几点借鉴之处：
第一，英国政府绩效考核的管理理念。英国政府注意与“顾客”的关系，在考核过程中提出了“顾客之上”、“消费者导向”的理念。这种管理理念是以公众价值作为政策措施的重要基础，把公众的需要放在政府工作的首位，无疑这一点对我国政府的绩效考核极具借鉴意义。
第二，英国政府将绩效考核纳入行政革新，并利用绩效考核改善政府管理。在英国，政府绩效考核是其行政革新的重要组成部分。通过将绩效考核纳入政府革新方案，能保证绩效考核随着政府革新的推进而在公共部门中获得持续性发展。同时，英国政府一方面利用绩效考核促使部门在严格的预算范围内实施管理，制约资源使用，并改善部门财务信息的质和量，另一方面，充分运用绩效考核来测量缺陷，提出补救措施，从而改善政府管理。
第三，建立政府管理信息系统。英国在各部普遍建立了“部长信息管理系统”，这不仅能为政府高层提供政府绩效考核所需的全部信息，而且也能为下面各层主管提供做好工作所需的信息。这个信息管理系统，使政府的工作人员了解了谁去做什么，以什么代价以及有什么效果，从而有利于提高政府的行政效率。
⒉美国的政府绩效考核
美国的政府绩效考核体系的建设走在了世界的前列。美国的政府绩效考核对我国政府绩效考核体系的设计有很多借鉴之处：
一是美国政府的绩效审计，主要包括管理审计和效果审计。管理审计是指组织是否是以经济、有效的方式管理和利用资源、造成不经济或无效管理的理由、是否执行了有关经济和有效的法规。效果审计是指组织期望的结果或利润是否能实现，法规或其它权利机构确定的目标是否能达到。换句话说，管理审计是对政府行为过程中的考核，而效果审计是对政府行为结果的考核。美国政府的绩效审计实践证明了公共部门绩效审计的价值。
二是美国政府绩效考核的民间机构——坎贝尔研究所。坎贝尔研究所的绩效考核工作主要侧重于政府组织，而不是公务员个人。它经过广泛而深入的调查研究确定了一个统一的测评体系和标准，从而明确了考核的主观依据。这个体系包括：第一由专家提出测评指标；第二测评结果充分反映出年初目标计划的执行情况；第三能够促使管理者增强运用数据指导决策；第四测评结果及时传达给公众，以利于监督和推进政府绩效提高。
另外，美国政府绩效考核中把日常管理与绩效管理融为一体的制约过程；把政府绩效考核视为更好地为政府的服务对象服务的理念；政府自身与民间机构相结合的考核体系；绩效部门的目标确立、实施、考核机制；将定量考核与定性考核相结合的指标体系等方面，都对我国目前深化政府体制革新有重要的启迪作用。
⒈我国政府绩效考核的准则
这里的准则指的是我国政府绩效考核的依据或标准，是制定绩效考核指标体系的前提条件，具体包括：
①在政府角色正确定位的基础上建立我国政府绩效考核指标
政府绩效考核是一种管理技术，它要求政府必须职能明确、边界清晰。政府角色的合理定位，是科学的绩效考核的前提。政府具有经济调节职能、市场监管职能、社会管理职能以及公共服务职能，要根据以上四个职能来设计政府的绩效考核指标；要在转变政府管理方式的基础上建立考核指标；要在政府机构和编制法定化的基础上建立考核指标；要把外部评价——群众参与度、服务满意度作为考核的“主维度”，在建立政府绩效考核体系中得到确立；要把利用考核结果、改善行政管理纳入指标体系。
②注重我国政府绩效考核的设计原则
创建高绩效的政府组织必须要对政府的工作进行有效的考核，从而达到管理监控、发现不足、推动革新、推动发展的作用。绩效考核的指标涉及多个维度，有数量指标，也有质量指标、行为指标，但整个指标体系的设计却需要遵循一定的原则。科学的考核系统应遵循客观公正原则，特别是考核要素和标准应客观、明确、合理，可以采取量化策略的要尽量采用；公开原则，考核的目标与策略要公开，考核的结果要公开，让考核的对象明白考核结果的用处、考核的具体步骤及时间安排等；反馈原则，政府绩效考核不是目的，关键是通过对政府绩效考核结果的反馈使用，进一步提高政府的管理能力:制度化原则，政府绩效考核是一种长期性的、连续性的管理过程，必须将其定期化、制度化，这样才能发现政府存在的不足，从而有利于政府的绩效提升；信度与效度原则，信度和效度是保证政府绩效考核有效性的充分必要条件，因此，政府绩效考核体系要想获得成功，必须遵循信度与效度原则;动态系统原则，政府组织时刻处在变化之中，不仅政府外界在变化，而且政府内部也在不断变化，因此必须将政府组织作为一个动态的系统来考量。
③我国政府绩效考核体系应当建立完善的信息系统
完备的资料和数据是开展绩效考核的基础。绩效考核涉及的部门多，需要的信息量大，因此首先要建立专门的机构，广泛收集国家有关政治、经济、社会、文化、军事等各个方面的信息、资料和数据，进行必要的统计、归纳、整理和加工，根据国家的社会发展目标以及社会政治经济方面的政策，制定出应用于绩效考核的相关考核指标体系，为考核工作提供依据;其次，要建立考核信息的传递网络，把绩效考核的结果尽快反馈和传递给有关方面，有助于及时发现和弥补正在实施的公共项目的缺陷，增强公共项目的持续能力，完善公共项目管理;最后，要充分利用现代通讯技术，把国家各项公共项目的实施结果、实施过程的监测数据、己开展的考核工作的资料、有关各地方和各部门乃至全国性的统计指标和数据等进行汇集，形成全国性的绩效考核数据库，实现考核信息系统网络化。
⒉政府绩效考核的主体
著名管理学大师彼得.德鲁克说：“成绩存在于组织外部。企业的成绩是顾客满意；医院的成绩是患者满意；学校的成绩是使学生掌握一定知识并在将来用于实践。在组织内部，只有费用。”’可见，政府绩效如何，不能只由政府部门自己来考核，也不能只由上级管理部门来考核，还必须由政府的服务对象——社会公众和企业来考核。当然，政府的具体服务对象是分散的，具体评价与考核政府的绩效需要由政府对象的代言人来进行。因此，有必要建立多重政府绩效考核体制，建立内外部考核的双向推动模式。这样就会使政府从内外两个角度、多重视角来审视自身的绩效，这样使政府行政过程置于全社会的监督之下，既有利于保证考核的客观性和公正性，也有利于极大地推动政府各项工作的改善。针对我国目前已有的实践，可以给出以下改善策略。
①政府绩效的内部考核
政府绩效的内部考核是我国政府绩效考核实践中最为常用的形式。考核行为由政府机关主持并组织实施，通常情况下，考核的内容也由政府拟定。这种考核方式有其自身的优势，考核资料、数据容易获取，考核过程便于组织和制约。但这些考核都是单方面的、局部的，考核策略上以定性为主，缺少定量化的测量和评价工具，考核结果带有主观性偏差，考核非标准化和非程序化操作，导致考核质量不高，有的考核甚至流于形式，使政府绩效难以得到持续改善。针对这些不足，我们可以做一些改善。除了从政府各个职能角度对其进行考核外，还可以引入BSC(平衡计分卡)等专业工具实施考核。
②政府绩效的外部考核
外部考核是考核活动由与政府机关无隶属关系和利益关系的第三方主持和组织实施，考核的标准和内容主要由主持方拟定。自下而上的有组织的考核活动，是近年来兴起的一种监督形式，也是测量公民对政府绩效满意程度的手段。但是，所谓的“万人评政府”消耗成本太大、周期较长，可能存在如考核对象和指标与考核主体的性质、能力不符，考核的组织和实施过程缺乏独立性和专业性，以及考核结果重在考核本身而非绩效的持续改善等不足。而根据统计学原理并不需要太大的样本空间，可以减小样本空间并利用CSI(顾客满意度)等专业工具实施测量与评价。
⒊建立科学合理的政府绩效考核指标体系
政府绩效考核指标也就是政府绩效考核的内容，通过将政府绩效考核指标进行量化浅析浅析后，主要包括四个方面的考核指标：
第一，政府业绩指标。考核政府的绩效要以政府的行为结果为依据，因此，政府的业绩指标也是根据政府的行为结果来划分的。需要补充的是，在政府提供公共服务方面，在数量上，要尽可能满足社会对政府管理服务规模的需要，在质量上，要尽量提供优质水平服务，具有高效率的办事能力；在政府管理目标的实现情况方面，还包括经济是否持续增长、收支是否平衡和国民财富是否增加等指标；在政策制定水平与实施效果方面，从财政政策来说，主要包括税收总收入、直接税、间接税、社会保险额等指标，从货币政策来说，主要包括人民币
储蓄、人民币汇率、外汇储备等指标，从产业政策来说，主要包括产业结构是否合理、地区产业分配是否恰当等指标;在政府管理效益方面，还应包括政府支出增长率与经济增长速度的比率、外地企业和外资企业投资总额等指标;在政府管理社会效果方面，公民对政府的信心指标主要表现在公民对社会公平和公正是否充满信心，社会治安指标主要表现在人们对人身、财产安全受到保护的程度是否满意等。
第二，政府行政效率指标。行政效率是政府绩效的核心要素，政府的行政效率指行政机关从事行政管理活动所取得的劳动成果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。它属于对政府机关从事行政管理工作的数量和质量的考核。
在考核中，要将政府作为一个有机的整体，来确定行政效率的高低。另外，对影响行政工作结果的人力、经费、物资、机构、制度、策略等因素，也要进行浅析浅析，根据其作用不同，来考核政府的行政效率。
第三，政府效能指标。政府效能是指为政府履行职能能力的强弱以及由此产生的种种影响，它反映着政府工作目标及其实施的成效。效能是政府管理的意义和根本所在。强有力的政府就是有效能的政府，否则就是低能的政府。衡量政府效能主要看两个方面：政府管理目标的实现情况和政府能力的强弱。它包括质量、效果、公众满意度等具体指标，反映了社会需要和政府组织目标。
具体来说：在社会效能方面，还包括政府决策是否经过专家审核通过、司法监督与新闻监督是否发挥作用；政府的权威性；政府能否将其政策有效运用于现实经济中；立法机关的立法活动能否满足经济的竞争性要求；政府对外透明度如何;政治体制能否适应当前的经济发展；政府决策是否能有效实施；不适当行为(例如受贿或腐败)在公共领域是否盛行等指标。在政府机关效能方面，各项制度包括岗位责任制、首问责任制、服务承诺制、限时办结制、同岗替、联合办公制、效能考评制和失职追究制等，另外，还包括是否公示机关各部门的职责、权限、审批程序、时限、承办人姓名和审批结果等;能否利用科技手段提高办事效率等指标。
第四，政府行为成本指标。政府行为成本是指政府管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括为了维持政府机构运行所产生的费用和为了履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等的投入。政府行为成本指标的目标就是要在社会生产活动与政府活动之间对资源的使用做出合理的安排，把政府行为的成本限制在必要范围内，提高政府管理的绩效。
需要补充的是，在政府人力、物力与财力方面，还包括政府部门固定资产占全社会固定资产的比重、政府支出结构等指标。
政府业绩指标、政府行政效率指标、政府效能指标和政府行为成本指标构成了政府绩效考核的指标体系，通过对四个指标的具体量化，使得我国政府在绩效考核的过程中，有“指标”可循，依“指标”行事。
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文章首先从政府绩效管理的角度概括出了政府绩效考核的内涵，并指出政府绩效考核的理论依据；其次，以我国政府开展绩效考核的必要性为基础，结合我国政府绩效考核的近况，指出我国目前政府绩效考核中存在的突出不足，并对不足进行深入的浅析浅析研究；最后，吸取企业绩效考核的精华，并借鉴英美两国政府绩效考核的成功经验，从政府绩效考核的制度基础、基本准则、考核主体和指标体系四个方面论证了我国政府绩效考核体系设计的基本思路。
关键词：政府绩效 政府绩效管理 政府绩效考核
一、 我国政府绩效考核的涵义及理论基础
政府绩效考核是政府绩效管理的核心，是国家在现存政治制度的基本框架内，在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的政府治理方式；也是公众表达利益和参与政府管理的重要途径与策略。它是联结公众与政府的纽带、提高政府业绩的工具，对于推进政府机构革新有着深远的意义。(一)政府绩效考核的内涵
⒈政府绩效考核的含义绩效考核用之于政府，是指在浅析浅析政府公共部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的基础上，对政府管理过程中投入产出、中期成果与最终成果反映的绩效进行考核。政府绩效考核的内涵包括了两个方面的内容：
(1)效率方面。效率是政府追求的目标之一，因此，效率也是政府绩效考核重要的内容之一。对政府公共部门内部管理的革新与完善来说，“既要放松具体的规制，又谋求结果的实现；既要提高公务员的自主性，又要保证公务员对公众负责、对结果负责；既要提高政府行政的效率与管理能力，又要切实保证政府管理的质量”。
(2)公共责任方面。政府的公共责任分为政治责任、法律责任、道德责任、领导责任、经济责任五个方面。政府绩效考核决定了政府的角色和职能。因此，在政府绩效考核概念中的公共责任指的是，在市场化条件下，政府根据社会的发展要求和公众的需要提供的公共服务。考核政府职能范围内的行政行为，要以政府在公共服务供给的质量和方面以及抓好绩效管理，以保证供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益、保障社会公平、提高公共服务质量、增加顾客选择的机会和更好地满足顾客需要等为标准。因此，政府绩效考核改善了政府公共部门与公众的关系、加强了公众对政府信任，体现了服务和顾客至上的管理理念。
⒉政府绩效考核的发展趋势
从发达国家几十年的实践情况来看，当代政府绩效考核体现出以下发展趋势：
第一，绩效考核逐步走向法制化、制度化。首先，政府绩效考核的法制化、制度化表现在，许多国家都以法律的形式要求政府部门进行绩效考核。其次，政府绩效考核的制度化还表现为绩效考核机构的建立与完善。这些绩效考核机构，一方面对政府各部门的绩效考核结果进行整合汇总，以便公众比较评价，另一方面部门的自我考核容易产生“报喜不报忧”和评价失准现象。因此，外部独立机构对政府部门的考核可以防止部门“自我优化”的现象发生。
第二，绩效考核迈向科学化、规范化。政府绩效考核主要围绕经济、效率、效益展开。同时辅之以公正指标，它侧重政府部门的工作过程而非结果，考核的是工作程序的合法性和公正性。虽然政府部门的职责和工作性质千差万别，但其经济、效率、效益和公正性都具体为系统的适合部门工作特点的绩效指标，为绩效考核确立了科学、规范的内容和标准体系。绩效考核的科学化和规范化还表现在考核程序、考核结果利用等方面。
第三，绩效考核逐渐导向化、外向化。公民导向逐渐成为政府绩效考核的主流。政府绩效考核要求以公民为中心，以公民满意度为政府绩效的考核标准。随着政府革新目标从经济、效率到质量和顾客满意的侧重点的转移，绩效考核以公民为中心的导向日渐突出。此外，绩效考核中的公民导向还体现在考核过程中广泛的公民参与，公众成为绩效考核的主体。发达国家组织绩效考核中的公民参与既表现在绩效指标设计的外向特点和多样化的公民满意度调查，又表现为民间组织对公共部门绩效的独立评价和审视。
(二)政府绩效考核的理论基础
从政府绩效考核的自身出发，政府绩效考核的管理理论主要表现在政府绩效考核的性质和特点两方面。⒈政府绩效考核的性质
首先，政府绩效考核是一种非常重要的管理工具。库普尔把政府绩效考核定义为一种市场责任机制。其含义概括为：一是经济学方面的效率假设；二是采取成本收益的浅析浅析方式；三是注重对产出的考核，按投入和产出的模式来确定绩效标准；四是以顾客满意为基础来定义市场责任机制。因此，从库普尔的浅析浅析可以得出，政府绩效考核以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念，是一种非常重要的管理工具。
其次，政府绩效考核是企业绩效考核在政府管理中的借鉴和发展。政府绩效考核是从企业绩效考核演变而来的，因此，政府绩效考核与企业绩效考核一样也具有同一性。由于政府与企业本身的性质不同，政府绩效考核具有使政府职能进一步具体化、使制度转化为现实秩序的性质。每一个绩效考核都是指向某一级政府或某一个政府部门所具有的特殊职能。因此，任何一种绩效考核都会有自己的考核指标体系，这个指标体系包含了量的规定性即政府在其职能范围内做了多少和质的规定性即政府是如何提供公共服务的、提供公共服务的结果如何，这两个方面的内容都是政府职能的具体体现。政府职能是一种制度的规定性，而绩效考核就是使制度转化为具体的管理行为，在现实的管理秩序和社会生活秩序的过程中扮演评判、制约和监督的角色。
⒉政府绩效考核的特点
政府管理的内容包含了政府公共部门对内部自身事务、国家公共事务、社会公共事务的管理以及对部门工作人员和组织的管理等，这就使政府绩效考核具有了复杂性、多层次性、难量化性、考核主体多元性和客观性、考核标准指标的难确定性等特点。
此外，政府绩效考核特点的另一个重要体现就是信息的交流与沟通。现代信息技术在政府绩效考核中的广泛运用决定了绩效考核本身又是一种信息的交流与沟通。政府绩效考核中信息的交流与沟通主要表现在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间进行的信息交流与沟通。政府绩效考核有赖于获取的信息，良好的绩效考核需要一个完善的信息系统，可以说，没有完善的信息交流与沟通机制也就没有政府绩效考核。
二、我国政府绩效考核的近况及浅析浅析
(一)我国政府绩效考核的近况
⒈我国政府绩效考核的体系革新开放以来，我国进行了行政管理体制的革新，目的是要建立办事高效、运行协调、行为规范的行政管理体系。在借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工具的基础上，我国政府通过变革观念、转变职能、调整组织结构、革新行为方式等措施，努力提高政府的绩效，政府绩效考核由此走上了实践舞台。从实践的情况来看，我国现有的政府绩效考核就内容方面大致可划分为四类：
第一种是普适性的政府机关绩效考核。其特点是，绩效考核作为特定管理机制中的一个环节，随着这种管理机制的普及而普遍应用于多种公共组织。
第二种是具体行业的组织绩效考核。组织绩效考核应用于某个行业内部，一般具有自上而下的单向性特点，即由政府主管部门设立考核指标体系，组织对所属企事业单位进行组织绩效的定期考核。
第三种类型是专项绩效考核。组织绩效考核针对某一专项活动或政府工作的某一方面。如教育部门的普通中小学全面实施素质教育考核、科技部制定的“高新区考核指标体系”等等。
第四种是公务员考核制度。2006年1月1日新公务员法中，规定对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。
⒉我国政府绩效考核的指标
我国地方政府绩效考核的指标体系主要由职能指标、影响指标和潜力指标构成。
第一，职能指标指的是针对职能绩效进行测量的指标。所谓的职能绩效，是指政府在其职能范围内所表现出的绩效水平，如社会保障不足、社会稳定不足等是政府应解决的基本不足，这方面出了不足，政府部门要负直接责任。职能指标所检验的是政府管理的基本职能，它是绩效指标体系的主体。
第二，影响指标指的是用来测量政府管理活动对整个社会经济发展成效的影响和贡献。影响指标反映的是社会经济发展的最终成果，按照全面发展的思路，应包括经济、社会和人口与环境等内容。这一指标直接考察的是政府的所有作为，体现在人民生活中实实在在的效果。政府的绩效最终要表现在经济的增长、社会的进步和人们生活质量的提高上，要恰如其分地考核社会经济发展中政府的地位和作用。
第三，潜力指标指的是测量政府在自身建设和内部管理方面的工作效果，包括人力资源状况、廉洁状况和行政效率三个方面。它反映的是政府内部的管理水平，是履行职能的基础，也是政府绩效持续发展的保证，同时也体现政府管理廉洁公正高效的政治要求，因此潜力指标在整个体系中占有相当地位，与影响指标一样是职能指标的重要补充和提高。
(二)我国政府绩效考核存在的不足
⒈缺乏系统的理论支撑和指导，实践中具有一定的盲目性我国学术界虽从上世纪90年代初开始研究政府绩效考核，然而从总体上看，我国政府绩效考核的研究还很薄弱，特别是政府对其绩效考核没有引起应有的重视，以致学术界对政府绩效考核研究动力不足、热情不够、成果不多。各地实施的政府绩效考核基本上都是盲目跟风，甚至有的地方政府绩效考核严重偏离政府绩效考核的本源和宗旨。总体上来说，目前我国对该领域从基本概念、作用程序、实施原则、实际操作过程以及综合使用等都没形成共识，甚至与公务员考核混为一谈，对国外公共组织绩效考核的理念与实践也缺乏系统的介绍和研究。由于缺乏系统性的研究和成熟的实践经验致使我国学术界和相关机构对于政府绩效考核的理论研究和实际应用还处于较浅层次，和发达国家相比仍处于不成熟状态。
⒉制度化、规范化程度不够
目前，我国对政府绩效考核，没有专向的制度和专门的考核机构。在我国政府绩效考核的制度方面，缺乏统一的法律、法规和相关政策作为应用的法定依据。考核的内容设计和考核构建等几乎都是基于政府本身需要而定的，缺乏客观的衡量标准，更没有形成制度化。另外，我国政府绩效考核缺乏对政府绩效的持续性测定。组织者难以把工作重点放在政府绩效的持续改善上，有的更像是为了应付上级，采取阶段性突击方式的绩效考核，没有科学、战略性的规划。
还有，政府绩效考核的规范化程度也不够，组织绩效考核分散在目标责任制、社会承诺制等多种考核体制中，由此带来了考核内容和侧重点差别很大，考核标准不统一、考核程序和策略不一致等特点，导致考核的结果主观成分影响很大，很难做到客观、公正，有的甚至是完全流于形式，构成了公共组织绩效考核科学化的障碍，影响了考核在实践中的效果。
⒊绩效考核指标体系不够健全
实践中，当前我国政府绩效考核的标准主要还是以量化的经济指标为主，包括产量、税利、招商引资数量等一系列指标，过分强调经济总量的增长要求，而忽视了经济增长背后诸如居民实际生活水平、环境质量、失业率、实际就业率以及科研、教育等与经济增长指标联系密切的其他各方面指标。在这种只侧重经济指标增长的指标体系引导下，为了追求政绩而盲目引资、投资办企业以求用大投资来换取高增长的政绩，把注意力放在政府行为短期内产生的效益和效果上，忽视了为此付出的巨大成本和昂贵代价。
(三)政府绩效考核的不足浅析浅析
政府具有政治性的特点，因此，它不可能完全摆脱“规则驱动”严格按照上级制定的程序和步骤处理公务，而过度的“规则驱动”会造成政府部门的低效率。与企业绩效考核相比较，政府绩效考核具有更强的复杂性、艰难性、艰巨性，政府绩效考核面临深重的困境，已成为世界各国公认的难题之一。因此，不论是从政府绩效考核的本身来看，还是从中国的特殊国情出发，我国的政府绩效考核步履艰难。第一，在考核的价值取向上，企业的本身性质决定了，它必将利润和效率放在第一位，但政府就不能。政府行政行为的非营利性、垄断性、以及公益性这些特点，决定了政府根本就没有利润可言。另外，在确定政府绩效考核的价值取向不足上，将无法回避“效率”与“公平”这一对固有的矛盾。对政府而言，最好是二者兼顾，但实际的工作中却很难把握，而且，“效率”与“公平”的性质是完全不同的，前者可量化考核，后者却不可量化考核。
第二，政府部门特有的弊端会增加政府绩效考核的难度。政府履行职能的政策性、强制性特点，使政府习惯于站在发号施令的位置上，社会组织和个人的行为都必须服从来自政府的政策、法规的约束。而政府及其工作人员所受到的行为约束绝大多数是来自自我约束自定的政策、规章、制度。这是因为政府的官员们缺乏竞争，因此，他们没有必要关心社会财富的使用效率，也没有必要约束自己的行为。政府机关从来是以社会管理者的身份出现在社会生活中，而政府机关自身却没有自我约束的动力，所以也不容易制定出严格、科学的自我约束性的绩效管理政策，也显然会给绩效考核指标的确定增加困难。
第三，考核指标很难制定，绩效考核难以进行。政府管理工作相当复杂，不同的部门，工作各不相同，很难用统一的指标来考核。首先，由于政府服务具有垄断性、管制性和惟一性的特点，公众难以获取那些被垄断的信息，因此也很难确立科学的或理想的绩效考核标准。其次，由于政府工作具有相关性、全面性、复杂性等特点，难以科学、恰当确定哪些因素可以构成绩效考核的标准和指标，各标准和指标之间的相互关系及权重更难科学、准确确定。最后，政府绩效考核中具体的某一行为或某一简单的服务的指标，也是多维复杂的，难以科学、准确确定。
最后，由于中国的特殊国情，在政府绩效考核中还会遇到一个重要的障碍：观念的障碍，即中国传统的、根深蒂固的“官本位”思想形成的障碍。所谓“官本位”就是以做官和升迁作为衡量一个人存活价值的基本标准。在这种观念的影响下，政府官员容易忽视来自社会的声音，因此社会民众对政府及其工作人员的监督也就容易落入形式。更何况这个考核监督的标准、方式、程序以及考核结果的使用等等，全部的工作都是由政府部门自己制定并执行的。同时，我国建立社会主义市场经济体制的时间还不长，人们对成本、效率、效益等经济概念还不是很熟悉，对政府绩效考核中的成本、效益等概念更是一知半解，因此，在政府绩效考核的实践中就会遇到这样那样的不足。
三、我国政府绩效考核体系设计的基本思路
(一)借鉴企业绩效考核的经验
绩效考核是首先在企业管理中得到广泛应用的，因此在对我国政府绩效考核体系设计之前，必须对企业的绩效考核有一番了解，同时借鉴其成功经验。绩效考核之所以首先在企业而不是在政府受到重视和应用，理由除了企业由于竞争引起的效率追求之外，至关重要的一点是，企业的生产经营过程在绩效的计量和使用方面具有更大的可操作性和便利性。企业的绩效考核在基本原则和策略的选择方面对我国政府绩效考核体系的设计有重要的借鉴意义。⒈企业绩效考核的基本原则
企业绩效考核的这些原则既是绩效考核制度建立的重要理论依据，又是行之有效的绩效考核体系应满足的基本条件。
①公开与开放的原则
绩效考核组织内各级管理者及其下属员工共同的责任，每一个人都承担着相应的考核职责。这就要求对绩效的考核必须遵循公开与开放的原则。一个良好的绩效考核体系应该是公开的，借此取得上下认同，从而推进绩效考核的具体实施。
②可行性与实用性的原则
可行性是指考核方案所需时间、物力、财力，这些要为考核主体的客观环境条件所允许。因此，它要求制定考核方案时，要对其进行可行性浅析浅析，根据考核目标，合理设计方案。而实用性包括两个方面的涵义：一是指考核工具和策略应根据不同的考核目的来设计；二是指所制定的考核方案应适应不同行业、不同部门、不同岗位的人员素质的特点和要求。
③反馈与提升的原则
企业绩效考核的目的在于是否能形成改善绩效的考核循环。因此，把考核后的结果，要进行及时反馈，好的东西坚持下来，发扬光大，不足之处，加以纠正和弥补，以便进行良胜的考核循环。在现代人力资源管理系统中，关注员工绩效水平的持续提升是现代考核理论的出发点，缺少反馈的绩效考核没有多少意义，既不能发挥能力开发的功能，也没有必要作为人力资源管理系统的一部分独立出来。因此必须构筑起反馈系统，对绩效形成的过程进行引导，对绩效的最终结果进行制约。
④定期化与制度化的原则
绩效考核是一种连续性的管理过程，因而必须定期化、制度化。绩效考核是对员工能力、工作结果、工作行为与态度等的考核，只有程序化、制度化地进行人事考核，才能真正了解员工的潜能，才能发现组织中的不足，从而有利于组织的绩效提升。
⒉企业绩效考核策略的选择
企业绩效考核的策略是根据以下几个因素来选择的：
①考核目的和对象
考核是为企业经营战略或是为人力资源管理服务，而不是为了考核而考核。因此，考核策略的选择要考虑它的适应性，从考核对象的角度看，不同的考核对象对考核策略的适应性也不同。
②组织管理的文化特点
不同的组织管理文化特点，具体包括组织的分工特点、技术特点以及人员特点，影响着绩效考核策略的选择与实施。组织管理的文化特点通过该组织的人力资源管理文化体现出来，并对考核策略的选择起着影响作用。
③管理者的能力和态度
绩效考核策略的难易程度差异很大，它对管理者的能力和管理素质有不同的要求。所以，不论采取什么样的考核策略，都需要对各级管理者进行培训。此外，管理者对待考核的态度也是是否能够有效进行考核的关键前提条件。必须强调的是管理的不足是管理者的不足，管理者对待考核的态度必须端正，而且要有制度上的保障。
(二)借鉴发达国家政府绩效考核的经验
政府绩效考核在西方发达国家已经实践几十年，其规制已日益完善，我们不可能完全回避外国的成功经验，建立一套与世不同的独特的又超越西方发达国家政府绩效考核体系的“特色体系”。在政府管理运作方式和实现目标上，不同政治制度不同文化传统的国家有各自不同的特点，但基本动作方式、价值目标应该是相通的。就世界范围来看，英美两国的政府绩效考核体系的建设走在世界的前列。⒈英国的政府绩效考核
自20世纪80年代以来，政府绩效考核开始受到极大的重视和青睐。而绩效考核应用得最持久、最广泛、技术上比较成熟的当属英国。本人认为，主要有以下几点借鉴之处：
第一，英国政府绩效考核的管理理念。英国政府注意与“顾客”的关系，在考核过程中提出了“顾客之上”、“消费者导向”的理念。这种管理理念是以公众价值作为政策措施的重要基础，把公众的需要放在政府工作的首位，无疑这一点对我国政府的绩效考核极具借鉴意义。
第二，英国政府将绩效考核纳入行政革新，并利用绩效考核改善政府管理。在英国，政府绩效考核是其行政革新的重要组成部分。通过将绩效考核纳入政府革新方案，能保证绩效考核随着政府革新的推进而在公共部门中获得持续性发展。同时，英国政府一方面利用绩效考核促使部门在严格的预算范围内实施管理，制约资源使用，并改善部门财务信息的质和量，另一方面，充分运用绩效考核来测量缺陷，提出补救措施，从而改善政府管理。
第三，建立政府管理信息系统。英国在各部普遍建立了“部长信息管理系统”，这不仅能为政府高层提供政府绩效考核所需的全部信息，而且也能为下面各层主管提供做好工作所需的信息。这个信息管理系统，使政府的工作人员了解了谁去做什么，以什么代价以及有什么效果，从而有利于提高政府的行政效率。
⒉美国的政府绩效考核
美国的政府绩效考核体系的建设走在了世界的前列。美国的政府绩效考核对我国政府绩效考核体系的设计有很多借鉴之处：
一是美国政府的绩效审计，主要包括管理审计和效果审计。管理审计是指组织是否是以经济、有效的方式管理和利用资源、造成不经济或无效管理的理由、是否执行了有关经济和有效的法规。效果审计是指组织期望的结果或利润是否能实现，法规或其它权利机构确定的目标是否能达到。换句话说，管理审计是对政府行为过程中的考核，而效果审计是对政府行为结果的考核。美国政府的绩效审计实践证明了公共部门绩效审计的价值。
二是美国政府绩效考核的民间机构——坎贝尔研究所。坎贝尔研究所的绩效考核工作主要侧重于政府组织，而不是公务员个人。它经过广泛而深入的调查研究确定了一个统一的测评体系和标准，从而明确了考核的主观依据。这个体系包括：第一由专家提出测评指标；第二测评结果充分反映出年初目标计划的执行情况；第三能够促使管理者增强运用数据指导决策；第四测评结果及时传达给公众，以利于监督和推进政府绩效提高。
另外，美国政府绩效考核中把日常管理与绩效管理融为一体的制约过程；把政府绩效考核视为更好地为政府的服务对象服务的理念；政府自身与民间机构相结合的考核体系；绩效部门的目标确立、实施、考核机制；将定量考核与定性考核相结合的指标体系等方面，都对我国目前深化政府体制革新有重要的启迪作用。
(三)我国政府绩效考核体系设计的基本思路
我国政府绩效考核体系由三个方面构成——制度基础、考核主体和考核内容。其中制度基础方面主要包括绩效考核准则和绩效考核的制度，这是我国政府绩效考核体系的基础，后两者都是以此为支撑点的。在制定了绩效考核的准则和制度的基础上，确定绩效考核的主体。考核主体是考核内容的前提，没有考核主体，考核的行为无法实施。考核内容是考核主体的方向和指导，没有考核的内容，考核主体同样无法进行考核行为。因此，三者之间层层递进，缺一不可。⒈我国政府绩效考核的准则
这里的准则指的是我国政府绩效考核的依据或标准，是制定绩效考核指标体系的前提条件，具体包括：
①在政府角色正确定位的基础上建立我国政府绩效考核指标
政府绩效考核是一种管理技术，它要求政府必须职能明确、边界清晰。政府角色的合理定位，是科学的绩效考核的前提。政府具有经济调节职能、市场监管职能、社会管理职能以及公共服务职能，要根据以上四个职能来设计政府的绩效考核指标；要在转变政府管理方式的基础上建立考核指标；要在政府机构和编制法定化的基础上建立考核指标；要把外部评价——群众参与度、服务满意度作为考核的“主维度”，在建立政府绩效考核体系中得到确立；要把利用考核结果、改善行政管理纳入指标体系。
②注重我国政府绩效考核的设计原则
创建高绩效的政府组织必须要对政府的工作进行有效的考核，从而达到管理监控、发现不足、推动革新、推动发展的作用。绩效考核的指标涉及多个维度，有数量指标，也有质量指标、行为指标，但整个指标体系的设计却需要遵循一定的原则。科学的考核系统应遵循客观公正原则，特别是考核要素和标准应客观、明确、合理，可以采取量化策略的要尽量采用；公开原则，考核的目标与策略要公开，考核的结果要公开，让考核的对象明白考核结果的用处、考核的具体步骤及时间安排等；反馈原则，政府绩效考核不是目的，关键是通过对政府绩效考核结果的反馈使用，进一步提高政府的管理能力:制度化原则，政府绩效考核是一种长期性的、连续性的管理过程，必须将其定期化、制度化，这样才能发现政府存在的不足，从而有利于政府的绩效提升；信度与效度原则，信度和效度是保证政府绩效考核有效性的充分必要条件，因此，政府绩效考核体系要想获得成功，必须遵循信度与效度原则;动态系统原则，政府组织时刻处在变化之中，不仅政府外界在变化，而且政府内部也在不断变化，因此必须将政府组织作为一个动态的系统来考量。
③我国政府绩效考核体系应当建立完善的信息系统
完备的资料和数据是开展绩效考核的基础。绩效考核涉及的部门多，需要的信息量大，因此首先要建立专门的机构，广泛收集国家有关政治、经济、社会、文化、军事等各个方面的信息、资料和数据，进行必要的统计、归纳、整理和加工，根据国家的社会发展目标以及社会政治经济方面的政策，制定出应用于绩效考核的相关考核指标体系，为考核工作提供依据;其次，要建立考核信息的传递网络，把绩效考核的结果尽快反馈和传递给有关方面，有助于及时发现和弥补正在实施的公共项目的缺陷，增强公共项目的持续能力，完善公共项目管理;最后，要充分利用现代通讯技术，把国家各项公共项目的实施结果、实施过程的监测数据、己开展的考核工作的资料、有关各地方和各部门乃至全国性的统计指标和数据等进行汇集，形成全国性的绩效考核数据库，实现考核信息系统网络化。
⒉政府绩效考核的主体
著名管理学大师彼得.德鲁克说：“成绩存在于组织外部。企业的成绩是顾客满意；医院的成绩是患者满意；学校的成绩是使学生掌握一定知识并在将来用于实践。在组织内部，只有费用。”’可见，政府绩效如何，不能只由政府部门自己来考核，也不能只由上级管理部门来考核，还必须由政府的服务对象——社会公众和企业来考核。当然，政府的具体服务对象是分散的，具体评价与考核政府的绩效需要由政府对象的代言人来进行。因此，有必要建立多重政府绩效考核体制，建立内外部考核的双向推动模式。这样就会使政府从内外两个角度、多重视角来审视自身的绩效，这样使政府行政过程置于全社会的监督之下，既有利于保证考核的客观性和公正性，也有利于极大地推动政府各项工作的改善。针对我国目前已有的实践，可以给出以下改善策略。
①政府绩效的内部考核
政府绩效的内部考核是我国政府绩效考核实践中最为常用的形式。考核行为由政府机关主持并组织实施，通常情况下，考核的内容也由政府拟定。这种考核方式有其自身的优势，考核资料、数据容易获取，考核过程便于组织和制约。但这些考核都是单方面的、局部的，考核策略上以定性为主，缺少定量化的测量和评价工具，考核结果带有主观性偏差，考核非标准化和非程序化操作，导致考核质量不高，有的考核甚至流于形式，使政府绩效难以得到持续改善。针对这些不足，我们可以做一些改善。除了从政府各个职能角度对其进行考核外，还可以引入BSC(平衡计分卡)等专业工具实施考核。
②政府绩效的外部考核
外部考核是考核活动由与政府机关无隶属关系和利益关系的第三方主持和组织实施，考核的标准和内容主要由主持方拟定。自下而上的有组织的考核活动，是近年来兴起的一种监督形式，也是测量公民对政府绩效满意程度的手段。但是，所谓的“万人评政府”消耗成本太大、周期较长，可能存在如考核对象和指标与考核主体的性质、能力不符，考核的组织和实施过程缺乏独立性和专业性，以及考核结果重在考核本身而非绩效的持续改善等不足。而根据统计学原理并不需要太大的样本空间，可以减小样本空间并利用CSI(顾客满意度)等专业工具实施测量与评价。
⒊建立科学合理的政府绩效考核指标体系
政府绩效考核指标也就是政府绩效考核的内容，通过将政府绩效考核指标进行量化浅析浅析后，主要包括四个方面的考核指标：
第一，政府业绩指标。考核政府的绩效要以政府的行为结果为依据，因此，政府的业绩指标也是根据政府的行为结果来划分的。需要补充的是，在政府提供公共服务方面，在数量上，要尽可能满足社会对政府管理服务规模的需要，在质量上，要尽量提供优质水平服务，具有高效率的办事能力；在政府管理目标的实现情况方面，还包括经济是否持续增长、收支是否平衡和国民财富是否增加等指标；在政策制定水平与实施效果方面，从财政政策来说，主要包括税收总收入、直接税、间接税、社会保险额等指标，从货币政策来说，主要包括人民币
储蓄、人民币汇率、外汇储备等指标，从产业政策来说，主要包括产业结构是否合理、地区产业分配是否恰当等指标;在政府管理效益方面，还应包括政府支出增长率与经济增长速度的比率、外地企业和外资企业投资总额等指标;在政府管理社会效果方面，公民对政府的信心指标主要表现在公民对社会公平和公正是否充满信心，社会治安指标主要表现在人们对人身、财产安全受到保护的程度是否满意等。
第二，政府行政效率指标。行政效率是政府绩效的核心要素，政府的行政效率指行政机关从事行政管理活动所取得的劳动成果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。它属于对政府机关从事行政管理工作的数量和质量的考核。
在考核中，要将政府作为一个有机的整体，来确定行政效率的高低。另外，对影响行政工作结果的人力、经费、物资、机构、制度、策略等因素，也要进行浅析浅析，根据其作用不同，来考核政府的行政效率。
第三，政府效能指标。政府效能是指为政府履行职能能力的强弱以及由此产生的种种影响，它反映着政府工作目标及其实施的成效。效能是政府管理的意义和根本所在。强有力的政府就是有效能的政府，否则就是低能的政府。衡量政府效能主要看两个方面：政府管理目标的实现情况和政府能力的强弱。它包括质量、效果、公众满意度等具体指标，反映了社会需要和政府组织目标。
具体来说：在社会效能方面，还包括政府决策是否经过专家审核通过、司法监督与新闻监督是否发挥作用；政府的权威性；政府能否将其政策有效运用于现实经济中；立法机关的立法活动能否满足经济的竞争性要求；政府对外透明度如何;政治体制能否适应当前的经济发展；政府决策是否能有效实施；不适当行为(例如受贿或腐败)在公共领域是否盛行等指标。在政府机关效能方面，各项制度包括岗位责任制、首问责任制、服务承诺制、限时办结制、同岗替、联合办公制、效能考评制和失职追究制等，另外，还包括是否公示机关各部门的职责、权限、审批程序、时限、承办人姓名和审批结果等;能否利用科技手段提高办事效率等指标。
第四，政府行为成本指标。政府行为成本是指政府管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括为了维持政府机构运行所产生的费用和为了履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等的投入。政府行为成本指标的目标就是要在社会生产活动与政府活动之间对资源的使用做出合理的安排，把政府行为的成本限制在必要范围内，提高政府管理的绩效。
需要补充的是，在政府人力、物力与财力方面，还包括政府部门固定资产占全社会固定资产的比重、政府支出结构等指标。
政府业绩指标、政府行政效率指标、政府效能指标和政府行为成本指标构成了政府绩效考核的指标体系，通过对四个指标的具体量化，使得我国政府在绩效考核的过程中，有“指标”可循，依“指标”行事。
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