政府采购制度定位再认识

一、财政角度：提高支出绩效、构建公共财政框架

革新开放以来，尤其是1994年我国初步建立了分税制的财政体制，财政政策的运行已逐步开始适应市场经济需要，迈出了向公共财政转变的第一步。但整个财政体制的革新是一项系统工程，过去革新重点主要放在“收入”管理上，相比之下，“支出”管理革新还很滞后。因此，作为财政支出管理革新的重要内容，政府采购制度就显得迫切。

1.适当节约财政资金

市场经济比较发达的国家的实践表明，政府采购的确可以提高资金节约率。通常采购支出占财政支出的30%以上，占GDP的比重一般在10%左右，节资率约为10%，按照这个比例，我国GDP约为9万亿元，如果全面推行政府采购制度，可节约资金900亿元。从我国试行政府采购的实际情况来看，2000年全国政府采购327.9亿元，比上年增长1.5倍，节约资金42.5亿元。其中，预算资金节约25.7亿元，节约率为11.6%.那么，为什么要提出节资率的“适当性”呢？随着预算管理策略的改善，国库集中收付制度的推行，预算编制准确程度将逐步提高，对财政资金的监控力度将进一步加大，再加上政府肩负着规范市场秩序同时还要保证采购物品的质量，可以预见，采购资金节约率将会有所降低，这不仅是正常的，而且恰恰是政府采购制度成熟的表现。

2.提高支出效益

这主要可以通过三条途径来实现：第一，采购原则上，引入竞争机制和信息披露制度。采购机关在规定的媒体上公开发布各类采购信息，让所有合格的供应商及时获取政府采购信息，并有机会参与政府采购市场的竞争，扩大了采购的可选择面，就可以在更大的范围内挑选性价比最高的产品。第二，采购策略上，改善工作水平。首先，施行以招标采购为主，对定点采购、网上竞价采购进行探索的采购方式。特别是在评标的过程中，要遵循公平、公正、科学、择优的原则，保证评标的保密性，避开外在因素的干扰。其次，采购机关可以灵活运用各种谈判技巧，充分利用政府采购的规模优势以及采购活动的连续性，获取满意的和售后服务。第三，采购评价上，完善供应商的市场准入机制。对他们的履约情况进行评估，以降低采购风险。

3.推动我国公共财政制度的确立

政府采购制度既是建立我国公共财政框架的题中应有之义，反过来由于其本身要求比较完善的财政体系作保障，又加速了公共财政其他环节的革新。
其一，革新预算编制策略。在预算的主体方面，要建立“部门预算”，建立预算项目库、革新预算科目、对预算编制进行分类；在预算的编制策略方面，要施行“零基预算”，每年经过认真核查，根据事业发展和财力情况落实采购计划，合理安排采购资金。
其二，建立国库集中支付制度。实行政府采购后，支出性购买由政府采购管理机构根据预算机构批复的采购预算，经过检查、浅析浅析，将其中易于跨部门采购的商品编成采购目录下达给集中采购机关，主要指采购中心；不易于集中采购的品目下达给包括行政、事业社会团体的采购机关，再将验收结算书、接受履行报告、质量验收报告以及其他附件交由采购管理机关。然后将预算通知集中支付中心，支付中心直接支付给供应商，完成采购的全过程。
其三，革新会计管理体制。实行政府采购后，直接按批准的预算和采购合同的履约情况向供货商拨付采购资金，支出决算也不需层层上报，这就需要财政总预算会计账户作相应的调整，开设一个专门账户，用于核算各部门经核准进行政府采购的支出预算。
其四，完善财政监督。实行政府采购后，财政监督由价值形态向实物形态延伸。要求把监督贯穿于采购的整个过程，建立包括财政、审计、计划、物价部门参与的综合的全方位的监督调控体系，完善和丰富监督手段。

二、政府角度：明确政府定位、强化宏观调控

政府采购制度是财政政策（具体地说是财政支出政策）的重要组成部分。政府采购能否科学有效地进行，不仅影响采购成本，还直接影响到政府各项方针、政策的落实情况。政府采购的数量、品种和频率，直接影响着财政支出的总量和结构，反映一定时期的财政政策取向。政府采购是一种政府行为，因此，政府在政府采购的过程中具有一定的主动性。政府可以通过调整采购总量来实现对经济的总量调控；可以通过选择采购对象对国民经济各产业进行调控；也可以通过对采购地区以实现支持某些特殊地区发展的目的。但是，若想使这些调控目标真正有效地实现，政府采购就必须具备一定的前提条件：让市场起基础性资源配置的作用。实际上，政府采购制度是把政府的支出行为推向了市场，政府必须遵循市场经济的“游戏”规则，而不能过分干预市场。因此，政府采购制度的实施还有助于政府与市场关系的准确定位。

1.摆正政府与市场的关系

政府与市场关系的准确定位是建立社会主义市场经济体制的关键。长期以来，我们一直忽视了这一点，经济体制革新总是以国有企业革新为中心，所有革新都围绕着国企转。事实表明，企图绕开政府与市场的关系推进革新是行不通的。而以革新和规范政府资金使用方式为宗旨的政府采购制度，则一改围绕国企“放权让利”的传统革新思路，革新从公共部门内部的放权与收权的循环转变到政府的“自我革命”上来。购买性支出不再由各政府部门说了算，而是交由市场来选择，即原来由政府掌握的一部分权力归还给了市场。与此相适应，政府的职权范围必须重新进行调整，即政府分权应严格限定在与市场经济相适应的范围之内，以充分体现市场经济体制下“市场优先”的原则。由此可见，政府采购制度从公共支出入手，为合理界定政府与市场的关系迈出了实质性的一步。凡是市场能干的，先让市场去干，只有市场不能干或干不好的，才由政府去补充，即政府的作用范围应严格地限定在市场失灵的领域内。在这里，市场实际上是一种基准，而不是相反。

2.实现社会总供需的平衡

政府宏观调控的重要目标之一就是实现社会总供给和社会总需求的平衡。我们知道，社会总需求（D）＝消费性需求（C）＋投资性需求（I）＋政府购买（G），政府的购买性支出即政府采购，它是社会总需求的重要组成部分。通过调整政府采购的总量可以调整社会总需求，进而推动全社会总供给和总需求的平衡。当社会总供给大于社会总需求时，应实施扩张性财政政策，政策工具的运用主要是减税和扩大政府支出。体现在支出上，便是在经济周期的萧条阶段，经济增长速度下降时，政府可以扩大支出，包括增加公共工程支出、政府购买性支出和政府转移性支出等，以增加居民的消费和推动企业扩大投资，提高社会总需求水平。反之，如需对增长过快的经济进行降温，政府则可以通过紧缩性财政政策缩减其支出规模。政府的购买性支出政策作为一项相机抉择的财政措施之一，具有收效大、时滞短的特点，政府购买性支出发生任何较大的变化，由于其乘数作用，都会引起社会的生产和分配在总量和结构方面产生相当大的反应，从而起到调控宏观经济总量平衡的作用。

3.产业和产品结构的调整

政府是国内最大的单一消费者，政府采购的数量、品种和频率的转变，不仅能够对社会的总供需施加一定的影响，而且还能够影响国民经济的产业结构和产品结构。国际经验表明，经济发展的不同阶段需要有不同的产业结构与之相适应。所以当国民经济各产业的比例阻碍了经济发展的时候，就需要政府有所作为，采取某些措施鼓励或限制某些产业的发展。对需要鼓励的产业，可以采取扩大相对购买量等方式增加对该产业的购买力度；而对一些需限制的产业，则采取不购买或少量购买的对策。具体到产品结构也是一样，可以通过对一些产品的购买与否、调整购买量的大小及提前或推迟政府采购的时间来达到鼓励或限制这些产品生产的目的。
但需要注意的是，政府采购本身是一种制度安排，它把政府置身于市场中。政府的运作必须遵守市场的游戏规则，即政府也应是一个“理性的人”，在进行购买时应以“物美价廉”作为交易准则。所以，即使政府为了推动某种产业的发展或鼓励某些产品的生产，也还是要按照严格的标准来选择供应商，而不是随意购买。

4.平衡地区间经济的发展

地区间经济发展的不平衡是各国经济中普遍存在的不足，尤其是对我国这样一个地域广阔、民族众多的国家来说。地区间经济发展的不平衡不但影响整个国民经济的发展，而且还易引发社会动荡不安，因此，各国在经济发展的过程中都非常重视正确处理这一不足。政府采购制度的推行则可以有效地缓解这一矛盾。

5.实现对民族产业的保护

当今世界是一个开放的世界，各国发展都不可能置身于国际经济之外。但与此同时，各国又都有其特色的民族产业，这些民族产业的发展需要政府给予一定的扶持。如果完全实行贸易自由化，民族产业必定会受到冲击。而政府采购则是世界各国保护国内产业的有效手段。
在市场经济条件下，政府与企业的连接点应该在市场，政府对企业的限制与支持应通过市场来实现。政府采购制度在引人竞争机制的同时，实行“国货优先”的原则，可以有效保护民族产业。政府通过购买国内企业产品或重点购买国有企业的产品，来保护民族产业，支持国有企业，从整体上提高民族产业和民族经济在国际市场上的竞争力，从而起到培植财源、壮大国家经济实力的作用。
应该强调的是，我们保护民族产业，并不是保护落后。“保护”是有前提的，民族产业自身应不断寻求发展之道，在“保护”中发展，而不是停滞不前。实践表明，只有在民族产业自身力量壮大的基础上，“保护”才是有效的。特别是我国加入世贸组织后，民族产业更应该不断积蓄力量，努力争取在离开政府这把“保护伞”时也能立于不败之地。
此外，通过政府采购还可以间接地实现政府的一些其他政策意图，如减少失业、吞吐存货、平抑物价、维护生产者和消费者的利益等等。因此从政府的角度看，政府采购不失为一种多功能的财政政策工具。

三、供应商角度：提高竞争能力、活跃市场经济

政府采购是政府与供应商之间进行的交易。由于政府是市场中的最大消费者，而且政府采购遵循公开、公平、公正的原则，在竞标过程中执行严密、透明的“优胜劣汰”机制，所有这些都会调动供应商参与政府采购的积极性，而且能够促使供应商不断提高产品质量、降低生产成本或者改善售后服务，以使自己能够赢得政府这一最大的消费者。由于供应商（厂商）是市场中最活跃的因素，所以，供应商竞争能力的提高又能够带动整个国内市场经济的繁荣昌盛。从国际竞争的角度看，政府采购又有助于供应商（厂商）迈出国门、走向国际市场，提高我国产品在国际市场上的竞争能力，并早日进入国际政府采购市场。

1.提高供应商的竞争能力

政府采购的方式很多，有公开招标、两阶段招标、寻价采购、单一来源采购等多种方式，其中公开招标是运用最多的一种方式。但不论是采取哪种方式，在政府采购的过程中都要遵循竞争性的原则。通过公开招标采购，政府可以邀请到很多的供应商、承包商或劳务供应者来竞标，形成一种有利于政府的买方市场，从而使政府能够获得比较利益和更优质的产品或服务。而供应商也不是被动地接受这一局面，为了能够争取到政府这个最大的消费者，他们会千方百计地寻求增加产品或服务技术含量的策略，以提高产品或服务的质量，并会最大程度地降低和节约生产成本，从而使自己在质量和上都能够取胜。另外，实行政府采购制度的国家还普遍实行了政府采购定点单位的招标活动。这对供应商来说无疑有着更大的诱惑力。如果供应商能够争取到这块“招牌”，就意味着它在这段时间内持续拥有政府这个最大的市场主体，可以为产品或劳务大开销路。定点单位选取的过程也是各供应商实力竞争的过程。因此，各供应商必须不断地提高自己的竞争能力，从而在众多的供应商中崭露头角，被政府“相中”。
当然，在政府采购的过程中，政府一定要把好“质量关”，只有这样才能够真正地提高供应商的竞争能力。

2.给整个市场经济注入活力

政府采购必须遵循公平、公开、公正的原则，这三条原则可以维护供应商的利益，极大地调动供应商的参与热情，为社会主义市场经济注入新的活力，并带动整个市场经济的繁荣。
首先，政府采购遵循公平原则。具体来说，这包括三个方面：一是竞争主体准入的公平性，即允许所有有兴趣的供应商均可参加投标；二是竞争规则的公平性，即资格预审和评标的标准要一致；三是供应商获取信息的公平性，即所有参与投标的供应商都应平等地从政府那里获得完全信息。
其次，政府采购遵循公开原则。这一原则主要是通过严密的政府采购法律、法规来体现的。由于政府采购的批量大，对经济的影响也大，所以采购活动的程序、过程一定要体现透明、公平的原则。公开的采购程序一方面具有可预测性，使投标供应商可以计算出他们参加采购活动的代价和风险，从而提出最有利的竞争；另一方面可以最大限度地避开“内部交易”或“黑箱操作”，从而增强潜在投标商参与采购并中标的信心。
再次，政府采购遵循公正原则。其核心是“标准的统一”。该原则要求采购部门给予所有的供应商相同的待遇，而不应该存在歧视性，它是提高供应商广泛参与政府采购活动的有效保证。

3.有助于我国产品打入国际市场

这可以从两个方面进行解释：一是由于国内政府采购市场的不断完善，调动了国内供应商的参与积极性，并推动其竞争能力的提高，这种竞争能力的提高有可能使这些供应商步入国际市场；二是从政府采购市场开放的对等性来看，我们可以充分利用双边或多边条约的优惠待遇参与国际竞争，使供应商能够在国际市场上得到更多锤炼的机会，提高国际竞争实力。
从长远看，经济全球化、一体化的趋势不可阻挡，政府采购市场的开放也是必定趋势。虽然我国没有正式声明开放政府采购市场，实际上国外供应商早已进入我国政府采购市场，我国政府机关采购商品或服务的领域也早已延伸到国外。
政府采购市场的开放是对等的，我国在对外开放政府采购市场的同时，也取得了进入国际政府采购市场的机会。加入WTO后要充分享受WTO国民待遇原则和最惠国待遇原则带来的利益，我国企业必须参与跨国经营，发挥规模优势，争取早日进入国际政府采购市场。

四、社会角度：整顿财经秩序、推进

从全社会的角度来看，政府采购有利于整顿市场经济中的财经秩序，推动我国的廉政建设。

1.有效防治腐败

首先，政府采购制度，能克服以往分散购买的弊端，可有效地防范公共采购领域的腐败。我国建国以来的政府采购方式，是由财政部门每年根据预算层层下拨经费，各支出单位根据需要自行购买。这种分散的采购方式，使采购资金脱离财政监督，出现了盲目采购、随意采购、不公平竞争的不足。采购过程不透明，进行“暗箱操作”，成为滋生腐败的温床。而政府采购，不仅是一种简单的消费行为，而且是一种制度。在这种制度下，各种支出纳入统一账户，受到财政部门全方位监督。它的主要实现形式是招标。这一方式以公平、公正、公开为基础，通过招标广告，公开采购信息，使有能力的企业，都有机会参与竞争。通过资格预审，从众多的投标者中，选出合格的竞争者。再通过评标委员会，根据已定的各项技术指标和经济指标，选出最低评价标。全过程公开透明，充满竞争。
其次，统一的政府采购，特别是公共招标方式，可以依托于法制而明显地提高政府采购过程的透明度和严密性，减少产生“权钱交易”等腐败行径的土壤。在不够成熟、不够完善的市场经济中，法制的不严密，交易过程的不透明，最易引起大量“寻租”行为。厂商暗中从政府权力掌握者那里争取到慷国家之慨的优惠待遇，而政府工作人员则从厂商那里获得私下的“好处”；政府分散采购中常常发生“回扣”，正是这种情况下防不胜防的弊端。统一、透明的政府采购制度之所以能够提高资金效益，固然一方面是由于可促成供给方的“薄利多销”，另一方面则是由于可减少消费方工作人员因暗中“吃回扣”等行为引发的政府财力误配置。

2.政府采购防治腐败有赖于一系列防腐机制的建立和完善

我们不应把廉政建设（特别是制度创新）的重心放在“败”上，而应放在“防腐败”上。我国在理论上缺乏契约国家的观念，政府是纳税人的公共资金托管人的地位并没有确立，纳税人也缺乏参与对公共资金的监督管理意识。我国的国民经济也长期在计划体制下运行，根本没有公共市场与私人市场之分，更无政府采购与私人采购之别。在具体实施方式上，我国以往所采取的是财政以货币形式向各预算单位供给经费，再由各预算单位分散购买所需物品，进行自我服务和供给的办法。这种办法在传统的计划经济体制下有其特别的适应性，然而与社会主义市场经济却很不适应。由于财政游离于资金使用环节之外，对交易行为又没有统一的制度规范，交易过程的透明度低、严密性差、监督约束力不强，从而给各种腐败行为的发生提供了温床。而实行政府采购之后，犹如许多学者所指出的那样，因其特殊的运作机制和公开透明的运作程序而有利于杜绝以往分散购买中的“黑箱操作”、“腐败陷阱”，但是这一切并非自然而然地实现的。因此，在选择政策替代时，不能陷入“廉政神话”，以为政府采购可以“包治百病”，对腐败现象“药到病除”。实际上，即使在成熟政府采购制度的西方发达国家，说到政府部门的腐败这个话题，大部分人也会马上想到为签订货物、工程或服务合约——政府采购——行贿受贿。我国从政府采购制度设计开始，就应重视防腐机制的建立和完善。需要指出的是，只要有公共领域存在，只要有公共资产存在，只要有公共权力存在，就有腐败存活的空间。而且，在防止腐败的过程中，有一个边际成本逐渐递增和边际收益逐渐递减的现象，即在初始阶段，“防腐”的边际成本较小而边际收益较大；到了某个阶段后，边际成本开始上升，边际收益开始下降；当腐败几乎可以完全预防时，则边际成本可能无穷大，而边际收益则可能降为无穷小。所以，经济上最合意的度是边际成本等于边际收益。至于在“最合意的度”之外的腐败，则要通过事后补救和司法审判的策略来解决。
我国的政府采购刚刚起步，目前尚没有制定《政府采购法》，各地推出的政府采购条例或管理办法无论在采购方式方面，还是在采购的内容、范围和深度方面都有较大差距。由此带来的最直接的负面作用就是在全国范围内政府采购工作缺乏统一规范的行为指导，管理体制混乱，部门关系难以理顺，操作上各行其是。虽然在财政部发布了《政府采购管理暂行办法》后，这些情况有所好转，但并未得到根本转变。在管理体系方面，各地普遍试行的政府采购都是由财政部门牵头组织的（有的实行委员会制，有的实行部门管理制），政府采购中心是隶属于财政部门的自收自支事业单位。这种由财政部门独揽财政大权（实行部门管理制的地方更明显），既当“运动员”又当“裁判员”的体制，在流于形式的监督之下，很容易从过去的“分散腐败”走向更隐蔽的“集中腐败”。加之，采购中心的经费形式大多为自收自支，必定会在具体的采购行为中考虑自身利益，容易形成新的“漏斗”。法制架构中的规则制约应重点加强对财政部门再监督以及对采购人员的权力约束。
强化对财政部门的再监督，可采取诸如：独立于财政部门之外的监察部门受政府委托对同级财政进行监察监督；审计部门应退出政府财政监督序列，归位到各级人大，受人大委托对同级政府财政实施再监督；同时也应规定财政部门要定期向社会公布各项政府采购情况，接受舆论和群众的监督；并可借鉴美国的做法，定期向代方机构（人大常委会）述职等措施。对采购人员的权力约束，第一，可通过法律明确规定其权利义务。这里需特别指出的是，在西方国家，政府采购腐败的一个日益引起关注的方面是公司（供应商）对那些与其做过买卖的采购人员许诺去职后再行雇用的行为。这虽然有利于保证政府采购人员的“宝贵经验不至于统统流失”，“但这些经验也有可被滥用之处”。我国政府采购法的制定必须要关注这一不足。第二，建立政府采购人员的聘用制。这有利于招聘拥有丰富信息和专业知识的人；有利于利用聘用制的灵活性，给采购人员续聘的激励、解聘的威慑；并有利于阻止卖方进行幕后活动的信息获得。第三，建立招标项目的匿名确。在“受贿是赢得伙伴友谊的一条途径”的社会，匿名确可避开招标人员产生道德风险因素，损害政府和民众利益。第四，确立责任机制。采购人员按职能可分为合同官员、采购官员和采购经办人员，在采购工作中实行流水作业、各负其责的办法，即将采购的各环节分离，分别由不同的人员负责或经办。上一个环节的人员向下一个环节的人员交接工作时，必须书面保证本环节具有合法性。在签订合同时，由不同级别的官员签订不同金额的合同，合同金额越大，要求合同签订人的级别越高。如果能按这套机制运作，就能权责对称、责任明确。同时，可以制定《政府采购人员及其从业资格管理办法》，对违法乱纪的人员进行严惩。在法制架构中的程序制约方面，第一，必须要有一种健康的程序观念：既能准确认识程序的必要性或优点，又能够看到程序的不足，并对程序弊端予以宽容对待。第二，要根据不同的情况，采用不同的采购方式及采购程序，并严格执行之。虽然，在政府采购中，招标采购和竞争谈判方式最能体现公开、公平和公正的原则，但是这类采购是有成本的，它属于交易成本的范畴，只能从采购主体的效益或收益中补偿。因此，不同的采购业务，就应该采取不同的采购方式和程序。第三，要规范政府采购申诉制度。申诉制度是投诉有关招标、评标、决标和履约中的争议事项的程序性规定。从行政法的角度讲，当政府采购中的根本性条款属于公法性质时，政府采购是一种缔结并履行行政合同的行为。行政合同的本质：既是政府用来加强经济干预的手段，又是公民对政府权力进行限制的方式。在我国，民事合同纠纷由民事审判庭审理，经济合同纠纷由经济审判庭处理，而行政合同纠纷的处理途径尚未明确。然而，为了给供应商一个救济途径，也为了政府采购工作的顺利进行，应该有一个客观、公正的机构处理供应商的投诉。由于行政合同显著的公法目的性和浓厚的行政优越性，决定了其既不同于民事合同又不同于经济合同，其纠纷的解决应遵循行政争议的解决途径，即通过行政复议或行政审判处理。而且，这也有利于确保申诉受理机构的独立性和公正性，使采购机关、管理机关与申诉受理机构相分离，彼此之间形成一种制约机制。这一政府采购申诉制度需要在我国的政府采购立法中予以明确规定。在此之前，财政部门应承担起对政府采购纠纷进行调整或裁决的责任。而在政府采购中的根本性条款属于私法性质时，则政府采购本身是一种民事行为，若有争议，供应商可以按民事诉讼程序解决。第四，社会的全方位参与。这是指对政府采购的体制外约束，即权利对权力的监控，主要包含公众监督与新闻监督。自由至上主义者塞尔顿认为，“在市场过程的引导下，即使恶人也会行善，而在政治过程的引导下，即使善人也会害人。”这种观点虽有些偏激，但它揭示了环境对人的行为的重要影响。在某种程度上，我们可以说，政府采购是“政治过程”与“市场过程”的融合或交叉。从世界各国的实践来看，为防止“善人也会害人”，最有力的武器就是包括公众监督与新闻监督在内的社会监督，众多的群众眼睛和无孔不入的新闻记者构成了一张严密的监督网，政府采购人员稍有不轨，就会被发现并被公之于众。然而，社会监督的有效实现，则有赖于信息的公开。显然，政府采购的腐败行为直接危害到公共利益，肯定会遭到公众的反对。公众除了通过自己的代表（人大代表或议会议员）监督政府外，还可直接参与到政府采购的监督中。要有效地防止腐败，就必须提高公众监督的积极性，并增强公众监督的能力，只有两者的乘积达到一定程度后，才能对政府采购中的腐败产生威慑力，从而在源头上防止腐败。