试析财务论事业单位会计与财务革新的顶层设计论文的基本格式

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【摘 要】 文章从顶层设计入手,剖析了2012年出台的《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》(简称《两则》)以及所属财务制度与会计制度,指出了《两则》在顶层设计中的缺憾,并提出了制度改革与设计中的建议与思考。财务会计小论文
【关键词】 事业单位; 《两则》; 顶层设计
“十八大”报告指出:“要把制度建设摆在突出位置。”2012年2月7日,财政部公布《事业单位财务规则(财政部令第68号)》(以下简称“财务规则”),自2012年4月1日起施行;2012年12月6日,财政部公布《事业单位会计准则(财政部令第72号)》(以下简称“会计准则”),自2013年1月1日起施行。这《两则》吸收了很多宝贵的经验,有很多创新,但《两则》在顶层设计方面仍存在诸多问题。

一、顶层设计基本要点

(一)对顶层设计的提出会计学毕业论文下载

“顶层设计”在文件中首见于“十二五”规划。
2010年10月27日,党的十七届五中全会公布的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出:“改革是加快转变经济发展方式的强大动力,必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。更加重视改革顶层设计和总体规划,明确改革优先顺序和重点任务。”会计电算化专业毕业论文范文
2011年3月17日,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出:“以更大决心和勇气全面推进各领域改革,更加重视改革顶层设计和总体规划,明确改革优先顺序和重点任务,深化综合配套改革试验。”
同志在2010年底经济工作会议上,对“顶层设计”这一概念在中国改革过程中的使用有一个全面的表述,概括起来有三层含义:一是指导方针,明确指出着力提高发展的全面性、协调性、可持续性,在实践中不断开拓科学发展之路。二是基本内容,主要强调要坚持统筹兼顾、突出重点,从党和国家全局出发,提高辩证思维水平、增强驾驭全局能力,把经济社会发展各领域各环节协调好,同时要抓住和解决牵动全局的主要工作、事关长远的重大问题、关系民生的紧迫任务。三是实现路径,重点解决体制性障碍和深层次矛盾,全面协调推进经济、政治、文化、社会等体制创新。
2011年3月15日,温家宝同志在《政府工作报告》指出:“我们要全面深化改革开放。更加重视改革顶层设计和总体规划。”财务与会计学科毕业论文
2012年12月11日,总书记在广东考察时发表重要指示:“更加注重改革的系统性、整体性、协同性。”
2012年12月31日,总书记在主持政治局第二次集体学习时指出:“改革开放是一个系统工程,必须坚持全面改革,在各项改革协同配合中推进。”

(二)顶层设计的原意

吴敬琏(2012)认为:“所谓‘顶层设计’,原本是来自网络工程学(Network Architecture)的一种说法,英文原文是Top-down Design。它是说在进行一个大系统的建设前,要从顶层开始,由上到下地进行设计。2001年国家信息化专家咨询委员会在讨论电子政务网络建设的问题时,中科院计算技术研究所原所长李国杰院士首先提出了‘加强顶层设计’的问题。”
竹立家(2011)认为:“顶层设计这一概念来自于‘系统工程学’,其字面含义是自高端开始的总体构想。摘自:毕业论文前言http://www.328tibet.cn
……顶层设计在社会发展和管理领域的运用,也可以理解为政府‘战略管理’。”

(三)顶层设计的基本要点

一是高端从顶层自上到下地进行设计;二是总体规划即战略管理;三是全面性、协调性、可持续性,统筹兼顾、综合配套。

二、关于《财务规则》中顶层设计的疏漏

由于没有像《会计法》那样的《财务法》,因此,《财务规则》是事业单位财务的最高法规,制定《财务规则》属于该领域的顶层设计,但《财务规则》的规定却有疏漏之处。

(一)对“符合法人治理结构要求的财务管理体制”的设计未统筹兼顾、综合配套会计信息披露

2006年12月4日,修订后的《企业财务通则》第八条规定:“企业实行资本权属清晰、财务关系明确、符合法人治理结构要求的财务管理体制。”《财务规则》也应该规定“符合法人治理结构要求的财务管理体制”。关于“法人治理结构”与国务院规定了多次:
2010年6月21日,政治局审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第四十条规定:“完善中国特色现代大学制度。完善治理结构。”
2011年3月23日,、国务院发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》,这是新中国成立以来第一次对事业单位改革进行的顶层设计和系统谋划。在提到“推进从事公益服务事业单位改革”时,第16条规定:“建立健全法人治理结构。”
2010年10月24日,国务院印发的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》(国办发〔2010〕48号) 第六条指出:“改革高等教育管理方式,建设现代大学制度。……推动建立健全大学章程,完善高等学校内部治理结构。”
2011年11月28日,教育部发布的《高等学校章程制定暂行办法》第四条规定:“依法完善内部法人治理结构。”
“法人治理结构”其核心是权力制衡关系,“符合法人治理结构要求的财务管理体制”就是体现财权制衡的财务治理结构。关于高校财务治理结构笔者在一部专著已阐述①。毕业论文 会计
现在各大学都在建设现代大学制度,建立健全大学章程,完善高等学校内部治理结构。《财务规则》顶层设计中之所以疏漏,就是忽略了顶层设计需统筹兼顾、综合配套。关于会计毕业论文范文

(二)对“预算”的设计未从战略管理即全面性、协调性、可持续性考虑

1.未要求编制中期或长期预算

目前国内高校一般未编制中期或长期预算,只编制年度预算。因为文件规定是“年度财务收支计划”,未要求编制中期或长期预算。如:2012年2月7日,财政部公布的《事业单位财务规则》第六条规定:“事业单位预算是指事业单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。”
2012年12月19日,财政部、教育部印发的《高等学校财务制度》第十条规定:“高等学校预算是指高等学校根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。”
2010年12月28日,财政部、原卫生部印发的《医院财务制度》第八条规定:“预算是指医院按照国家有关规定,根据事业发展计划和目标编制的年度财务收支计划。”
但1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国预算法》第七条规定:“单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。”这里就未规定“年度财务收支计划”。
经济合作与发展组织预算管理及公共服务管理部主任麦哲逊(Alex Matheson)指出:“为未来而预算。预算本来就是与未来相关的。但年度预算经常忽略长期问题。因而,我们极力主张政府为将来而预算,即为更长的时间做准备。……(1)中期或多年预算框架。……(2)长期预算框架。”
罗伯特·J.弗里曼和克雷格·D.肖尔德斯也指出:“良好的政府财务管理需要对未来几个期间进行持续的计划。绝大多数政府会从事持续(或至少在几年中)提供产品或服务的项目,会有购置建筑物、土地或其他重大资本支出项目需要计划和筹资,还会有长期债务。虽然一些政府编制囊括一切的跨年度综合计划,但通常这些计划多数只包含组织的资本支出计划。这样的一个计划一般跨越2—6年,称为资本规划。”
2012年10月,江苏省高校财务处长赴加拿大高校培训班的资料显示:加拿大高校编制预算与学制吻合,即某届学生7年制,即编制7年预算。这种中长期预算不仅对测算和控制培养成本有利,而且对制定拨款定额和收费标准有利。
目前,国内高校一般只编制年度预算,未编制中期或长期预算,这就失去预算预计未来的意义。如果预算仅预计、预测一年,势必不会重视高校发展的长远目标和最高目标,势必不会重视高校财务的可持续发展和高校的可持续发展。

2.预算编制方法仍是基数法

《财务规则》第八条规定:“事业单位参考以前年度预算执行情况,根据预算年度的收入增减因素和措施,以及以前年度结转和结余情况,测算编制收入预算;根据事业发展需要与财力可能,测算编制支出预算。事业单位预算应当自支平衡,不得编制赤字预算。”这里规定仍是“参考以前年度预算执行情况……”,因此,预算编制方法仍是基数法。
高校预算编制方法按照编制基础来划分,可以分为零基预算和增量预算。基数法即是增量预算法,又称调整预算方法,是指以基期预算执行情况为基础,考虑预算年度收支增减编制预算的方法,这是一种传统的方法。它的不足是注重量的变化,而量的变化又忽略了定额与标准的变化。鉴于我国高校预算编制存在相当的不源于:论文格式范文模板http://www.328tibet.cn
准确,建议在《高等学校财务制度》制定时,增加“财务管理基础好的高校,亦可采用零基预算法和弹性预算编制法。在条件成熟时可采用绩效预算法。”
鲍格佳和科纳尔(Carl R.Borgia and Randolph S.Coyner,1996)早在多年前就通过问卷调查揭示,在过去二十年里美国综合性的高等学院在进行一项趋向更加合理的预算管理改革。虽然传统的增量预算还占有一席之地,但是以下三种预算模式被发现在高等教育系统是更加合理的预算系统。这些预算系统包括:计划—项目预算(planning programming and budgeting systems(PPBS));计划—项目预算与零基预算结合(combination PPBS and zero-base systems);计划—项目预算、零基预算和绩效体系结合(combination PPBS,zero-base,and performance systems)。这三种预算系统被认为是比传统预算更加合理、更加可行和更让人满意。英国高等教育基金机构(Higher Education Funding Council for England(HEFCE)于1999年颁布了高等教育绩效指标等。
总书记指出:“改革要锐意进取,大胆探索,敢于和善于分析回答现实生活中和群众思想上迫切需要解决的问题,不断深化改革开放,不断有所发现、有所创造、有所前进,不断推进理论创新、实践创新、制度创新。”中长期预算和零基预算等应积极推动,与时俱进。

三、关于《会计准则》顶层设计未达到对所属会计制度的统驭作用

2012年2月15日,财政部发布《关于征求〈事业单位会计准则(征求意见稿〉)的说明意见》(财办会[2012]5号)指出:“现行准则仅统驭事业单位会计制度的制定,征求意见稿将统驭范围扩大到了事业单位会计制度体系。适应这一定位变化,征求意见稿较现行准则的规定更为原则,现行准则中的一些具体确认计量原则将在新修订的《事业单位会计制度》中予以体现。”但是,新《会计准则》对所属会计制度未起到“统驭”作用。

(一)关于会计基础

《会计准则》第九条规定:“事业单位的会计核算一般采用收付实现制,但部分业务或事项可以采用权责发生制。部分行业可以在行业事业单位会计制度中采用权责发生制。”
2010年12月31日,财政部印发了《医院会计制度》(财会[2010]27号),该制度第一部分“总说明”第三条规定:“医院会计采用权责发生制基础。”
2011年3月23日,、国务院制定的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》第九条规定:“细分从事公益服务的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况,将从事公益服务的事业单位细分为两类:承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的,划入公益一类;承担高等教育、非营利医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的,划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。”由此可见,从事公益服务的事业单位(医院、高校)是典型的事业单位。《会计准则》对《医院会计制度》未起到“统驭”作用。笔者质疑:新《医院会计制度》第一部分“总说明”第一条规定:“根据《中华人民共和国会计法》、事业单位会计准则及国家其他有关法律、法规,制定本制度。”但新《医院会计制度》无论是根据新或旧的《事业单位会计准则》都是“收付实现制”,怎么制定出“权责发生制”?

(二)关于会计信息质量特征

《会计准则》第二章规定了事业单位提供的会计信息应当具备可靠性、全面性、及时性、可比性、相关性、明晰性等信息质量特征。这里没有谨慎性、重要性、配比、专款专用。上位法中没有规定,下位法中却出现节外生枝的现象。如:

1.没有规定谨慎性原则却出现“坏账准备”科目

新《医院会计制度》1211号科目为“坏账准备”,没有谨慎性原则,“坏账准备”科目根据哪个原则设定的?

2.没有规定重要性原则却出现“财务报告附注”

《中国会计报》记者于■、李嘉亮、惠赞瑾报道:“附注的加入也是新准则的一项进步。北京市财政局会计处副处长郝建国分析说,附注对会计报表中列示的重要项目进一步解释说明,有助于理解和分析会计报表需要说明的其他事项。”2012年12月19日,《事业单位会计制度》“附注”中要求披露“重要项目的进一步说明”、“重要资产处置情况的说明”、“重大投资、借款活动的说明”等。

3.没有规定配比原则却出现“配比”

新《会计制度》在“经营支出”科目中规定:“事业单位的经营支出与经营收入应当配比。”

4.没有规定专款专用原则却出现“专用基金”科目会计专业论文网站

《财务规则》与《会计准则》属于同位法,不应抵触应该协调。《财务规则》中有“专用基金”,《会计准则》与《会计制度》属于上位法与下位法关系,应统驭。新《会计制度》3201号科目为“专用基金”,新《医院会计制度》3101号科目为“专用基金”。高校有“985”、“211”、“重点学科建设”、“重点实验室建设”等专项资金,都需要专款专用,是财政监督、专项审计、绩效评价的专项资金。上位法(会计准则)不设“专款专用原则”,下位法(会计制度)如何操作?
《〈事业单位会计准则(征求意见稿)〉》强调指出:“本征求意见稿的形成,标志着统驭我国事业单位会计体系的概念基础和框架将初步建立,对于增强事业单位会计制度体系的内在一致性、提高事业单位会计信息质量将发挥积极作用。”《会计准则》这么规定,可能会影响“提高事业单位会计信息质量将发挥积极作用”。
会计基础和会计信息质量特征属于会计概念框架的内容。概念框架的全称是“财务会计与报告的概念框架”(Conceptual framework for Financial Accounting and Reporting,为了方便,通常简称为CF),它是会计理论中最实用的部分。多数国家把CF视为一种理论体系,主要是为现有的摘自:本科毕业论文结论http://www.328tibet.cn
准则寻找具有科学性和权威性的“借口”和“依据”。笔者曾专门阐述过事业单位会计概念框架。②

四、关于事业单位会计与财务改革的思考

(一)改革要有科学性

2013年1月5日,总书记在党校指出:改革要“清醒认识世情、国情、党情的变和不变”。《医院会计制度》改为“权责发生制”;《高等学校会计制度》征求意见第一稿改为“修正的权责发生制”,《高等学校会计制度》征求意见第二稿改为“权责发生制”。制度设计者在顶层设计时试图借鉴国外经验推动权责发生制,但未考虑事业单位环境的“变和不变”。应该看到,我国在理论上对划分事业单位预算会计与事业单位财务会计研究不够,在制度上财政预算仍实行收付实现制没有变,如事业单位财务会计改革为“权责发生制”,势必造成事业单位会计信息与预算的不对应。《会计准则》在顶层设计时关于“收付实现制”与“权责发生制”变来变去,以至造成如《医院会计制度》第一条称根据《会计准则》制定,但《医院会计制度》中“权责发生制”却在《会计准则》找不出根据,只能找到“收付实现制”,明显缺乏科学性。
《会计准则》与《会计制度》都规定了“事业单位会计核算一般采用收付实现制”。其实,与原《会计准则》与《会计制度》相比,除保留“提取修购基金”、“提取职工福利基金”外,还增加了诸如“提取折旧”、“无形资产摊销”等,《高等学校财务制度》第十章还提出了“成本费用管理”。因此,笔者建议将“事业单位会计核算一般采用收付实现制”改为“事业单位会计核算采用修正的收付实现制”。《会计准则》的科学性主要表现为理论性。

(二)改革要有协调性

改革是一项系统工程,《财务规则》与《会计准则》的顶层设计既要考虑国家关于财务与会计领域的重要规定,又要考虑国家关于事业单位(包括教育、卫生等) 领域的重要规定,诸如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》、《关于分类推进事业单位改革的指导意见》等最高层次的规定,才能体现顶层设计“全面性、协调性、可持续性,统筹兼顾、综合配套”的原则,才能注重不同改革领域的协调,使改革具有明确目标和可操作性特征,以实现改革理念与实践的协调统

一、防止改革碎片化的现象。

(三)顶层设计要有继承性会计专业毕业论文

任何理论和制度都是在原有理论和制度基础上继承、扬弃和发展。在基本环境和原则没有根本变化的情况下,应注重原有理论和制度的继承性。如原《会计准则》的“会计信息质量特征”有专款专用、重要性两个特征,在新《会计准则》中却没有了。从《会计制度》看,专款专用、重要性两个特征依然有效,应予保留。
改革需要设计,改革设计需要理论指导和实践总结,尤其是顶层设计。而顶层设计应构建科学的改革观。
【参考文献】
吴敬琏.我国经济体制改革误读顶层设计[N].21世纪经济报道,2012-05-07.
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[4] (美)罗伯特·J.弗里曼、克雷格·D.肖尔德斯.政府及非营利组织会计——理论与实践(第7版)[M].赵建勇,等,译.上海:上海财经大学出版社,2004(3):64.
[5] Carl R. Borgia and Randolph S. Coyner. 'The evolution and Success of Budgeting Systems at Institutions of Higher Education[J]. Public Budgeting and Financial Management,Winter 199b,,ABI/INFORM Global:467.
[6] 于■,李嘉亮,惠赞瑾.事业单位会计准则迈入新旅程[N].中国会计报,2013-01-11.