浅谈英美英美社会保障预算管理研究及启迪学年

当前位置: 大雅查重 - 范文 更新时间: 2022-09-07 03:57:53 版权:用户投稿原创标记本站原创
摘 要美国和英国是社会保障预算资金管理的重要代表。美国实行基金式资金管理,而英国实行的是全面预算资金管理。两类不同的社会保障资金预算管理模式,根植于不同国家的制度文化,表现出不同的制度特征,这对我国社会保障预算管理具有重要的借鉴意义。
关键词美国英国;社会保障预算管理;启示
A 文章编号1673-0461(2013)10-0056-07

一、美国联邦社会保障基金及预算管理

谈论美国社会保障预算,主要是指美国联邦社保基金(OASDI基金)。美国联邦社会保障计划由罗斯福政府在1934年提出, 1935年《社会保障法案》正式确立。在1935年的法案下,工薪税收入最早是流入财政部的总基金账户,随后国会从一个“老年公积金账户”提取拨款,该账户的精算操作由财政部监控,最早的这个“老年公积金账户”并非是信托基金,而是以支定收的一个暂存资金的而已。1937年,在罗斯福改组法院的有效威胁下,最高法院认定老年保险项目与宪法相符, 1938年8月的社会保障顾问委员会建议老年公积金账户被“特别地”转为“一种信托基金”,指定特定的托管人以代表项目预期的受益人行事。从1940年起,社会保障基金计划由原来一次性发放津贴改为按月发放。1956年,伤残保险计划加入到最早的老年保险计划。1965年,医疗保险也被加入到了社会保障中来,最初的老年公积金账户,逐步变成为涵盖老年、遗属和残疾人的社会保险计划,逐步形成了今天的OASDI这一联邦最大的信托基金项目,截至2011年,OASDI计划为美国5 600万退休人口提供待遇支付,其中退休职工3 800万,遗属700万,1 000万的伤残人员,覆盖超过1.6亿的工人和他们的家庭。联邦社会保障基金的筹资主要靠企业和职工,2011年,1.5亿人缴纳工薪税。总收入为7 130亿美元,总支出为7 810亿美元,收支两抵,动用往年滚存结余680亿应对社会保障预算浮亏,同时基金目前持有的美国特别国债增加到2.6万亿。从1935年立法开始,社会保障计划的筹资来源主要是向雇员和雇主征收的工薪税,税率以雇员年薪第一个9 000美元的6.2%来征收,最高缴税收入每年都在调整,2012年为113 700美元,雇主征收同样的比例,合计为12.4%,2011年和2012年,雇员的税率从6.2%下调到 4.2%,雇主保持6.2%,所以OASDI的总税率从12.4%下降到10.4%。目前来看,社会保障税2012年达到9 250亿美元,占财政总收入的比例达到35.2%,仅次于个人所得税的4

3.4%。财务风险毕业论文

联邦OASDI基金主要由两个子基金构成,分别是OASI(联邦老年、遗属保险信托基金)和DI(残疾人保险信托基金)。前者成立于1939年,根据《社会保障法修正案》第201条款设立,于1940年1月1日开始实施,在美国财政部有独立的账户;而联邦残疾人保险信托基金于1956年8月1日根据社会保障法修订案设立,于1957年1月1日生效。联邦老年遗属保险信托和残疾人信托基金,都是按月给相关投保人支付待遇,前者主要为退休雇员(包括自雇者)及已故雇员遗属提供养老金,后者则主要给予残障人士的养老金。[3]两种基金虽然相互独立,但是 OASI基金和DI基金之间存在使用的可能,比如1982年11月和1982年12月,联邦养老保险基金(OASI)就从伤残保险基金(DI)中借了51亿元,向医疗保险借了124亿美元,如果这些借款不被允许,显然政府预算的短期平衡就无法实现。[4]对于美国大部分低收入退休人群来说,联邦社会保障信托基金(OASDI)为其提供了大部分收入。统计资料表明,信托基金的收入替代在50%左右的大约占总人口的63%左右,收入替代在90%以上的大约占到总人口的25%。[5]
每年美国财政部都要编制相对独立的社会保障基金预算,来对联邦社会保障基金实施严格管理。1986年以后,社会保障基金预算从一般政府预算中分离出来,实行专项管理。根据不同的资金来源、用途,美国联邦政府社会保障资金的预算管理分为两个层次:
第一,由征缴社会保障税而形成的社会保障资金收入。由美国国内税务局(Internal Revenue Service)通过社会保障税的方式把这部分资金筹集起来,这部分税收的税率及征收的资金额度由美国国会进行授权。美国国内税务局(Internal Revenue Service)把征收的社会保险税集中起来摘自:本科毕业论文模板http://www.328tibet.cn
以后,统一上缴美国国库。美国财政部在经常预算外单独开设社会保障信托基金和医疗保险信托基金专户,将国库集中的资金划入进行专户管理。当负责审查收益支付资格和待遇水平的社会保障署以及卫生和人力资源事务部提出了支付申请,财政部发出划转指令,再由国库实施对各指定受益人的划转拨付。
第二,由一般性税收收入安排支出的社会福利支出及救济支出。美国的社会福利支出及联邦救济支出是对社会中的相对弱势群体或者经济收入水平低于平均水平的群体的一种专门救助支出,这部分支出是纳入到政府经常性预算来统一管理。每个预算年度,美国社会保障署、卫生与人力资源事务部、难民署等部门,就会提交相关人员的申请信息、资格审查信息等,会同美国财政部门编制年度本级社会福利支出的收支草案。收支草案经过预算与管理办公室(OBM)的审批意见以后,编入联邦本年度的财政收支总预算并提交给国会进行最后审批。一旦社会福利和救济预算支出经批准,就成为必须严格执行的法律。属于补助的,财政部按照相关部门制定的支付标准划拨到受益人银行账户,如果是实物或者服务救济的,财政部直接拨付到各级社会福利保障部门,由其具体提供。
每个预算年度之前,各项社会福利补助项目的主管部门,如社会保障署、卫生与人力资源部等,要根据本部门职责和有关法律要求,编制并报送所管辖的社会福利补助项目的预算收支草案。总统预算与管理办公室在充分征询财政部等部门意见的基础上,提出联邦政府总的收支预算,提交国会审批。[6] 1935年《社会保障法》第二章第201(C)条规定:联邦社保信托基金理事会由社会保障署长、财政部长、劳工部长、卫生与福利部长、两位公共理事组成,两位公众理事必须分别来自不同的党派,在美国参议院通过提名后由总统任命。在社保信托基金理事会中,美国财政部长担任联邦社保基金理事长的职务,主要负责召集、协调相关部门工作会议,确保社保信托基金的短期财务平衡及长期保值增值,当然这也体现了公共财政在社保基金健康良好运行中肩负的不可推卸的“托底责任”的地位。联邦信托基金理事会除了每年都要向国会提交有关基金年度收支及中长期收支报告(一般是10年和75年)以外,还对联邦社保基金应对枯竭的办法,市场化运营管理的方向做出说明,根据长期预测对基金税率及待遇发放方面给出对应的解决方案。
在所有涉及到美国社会保障运作的部门中,联邦社保基金董事会的职能更偏重决策,即主要对美国社会保障体系的资金流量平衡进行统筹把控,并且对联邦社保基金的市场化运营给出相关的决策建议。美国联邦社保基金的投资操作还是在一个相对封闭的资金往来体系中,基金并没有投放到市场上,比如投资股票或者开放式基金。大多数联邦社保资金结余都由美国财政部按照操作规程,通过国库平台购买特别国债,因此信托基金盈余的收支和联邦预算以及政府债务间都有十分密切的关系。《社会保障法案》第201(d)条对联邦社保基金盈余的投资做了严格的规定:不允许投资股票、固定资产、委托运营,只能投资于财政部发行的年利率不低于4.0%的特种国债和公债有价证券, 应该说这在金融市场异常发达的美国是相当罕见的。不过这样严格的规定确实保证了社会基金安全稳定的增长。近20年来,美国联邦社保基金结余从1985年的420亿美元增加到2009年的25 403亿美元,增长近60倍。[7]《社会保障法案》对于社保信托基金结余投资范围的严厉限制——100%投资于特别国债,实质上是用国家财政提供支付信用担保,同时由于国家财政与特别国债之间的特殊关系,能很好地满足变现流动性的需要,体现了安全性、收益性和流动性的完美结合。最能说明问题的是在2008年席卷全球的金融危机中,当年社保基金总体收益率也高达5.1%,这么庞大的资产在面临外部这么剧烈的系统风险的时候还能够取得如此收益,确实在投资模式设计上值得我们思考借鉴(见表1)。

二、英国社会保障预算管理及特点

英国的社会保障制度最早可以追溯到19世纪,当时主要表现为各种济贫自助机构和教会组织的救济贫民活动,工人自愿缴纳互助基金。1906年以后,政府连续出台一系列社会保障法案,向英国国民提供广泛的社会福利,逐步确立了英国“福利国家”的地位。1906年,英国首次将社会保障引入立法体系,引入非缴费型养老金试点计划。随后,政府于1911年通过《国家健康保险法案》,提出对国民提供病假工资和有限的失业保险覆盖。财务出纳毕业论文
二战后,英国以1942年经济学家威廉·贝弗里奇发表的《社会保险及有关服务》报告为基础,建立了“从摇篮到坟墓”的全新社会保障体系,由此奠定了英国“福利国家”的地位。新的社保体系改革引入了强制性的国民保险金体系,福利内容包括失业金、疾病津贴、产妇津贴、寡妇补助,养老金和丧葬补助金。另外,政府还颁布了《国民健康保健法》,该法案提供了向患病个人提供免费医疗健康服务的做法。目前,英国基本形成了以社会保险和社会福利制度两个大内容为主导的基本的社会福利保障框架,这里面主要又包括四部分内容:国民保险(NI)、国民医疗保障(NHS)、社会救助(SA)、社会福利(SW)等,这些社会保障项目都来源于社会保障缴款,这部分缴款及其相应项目的支出完全纳入政府预算内管理。
英国是实行复式预算的国家,社会保障预算收支全部体现在政府经常性收支当中。社会保障收入主要是通过国民保险费和普通税收融资,并由全国社会保险基金(National Insurance Fund NIF)代管,国民保险费目前对雇员和雇主都征收,费率分别为12%和13.8%,但是国民保险费的征缴存在一定的缴费门槛,这个门槛是和雇员和雇主的工薪有关联。2011/2012财年度,周薪的较低收入线是102英镑,较高收入线是817英镑,雇主缴费门槛是136英镑,雇员是139英镑。[8]社会保障支出则直接通过“社会保障费”列示在经常预算支出中,并且经常预算支出中所占的比重逐年上升。
国民保险费用收缴上来以后,分别转入了三个主要的基金进行分别使用,分别是国民保险基金(NIF)、国民卫生保健基金和英国皇家财务署(统一基金)。其中,国民保险基金所占有的国民保险费最多,大约占总收入的95%左右,流入国民保险基金的还包括:①由于法定患病工资、法定父亲陪产假津贴、法定产假津贴、法定收养婴儿产假津贴的领取者在领取上述津贴期间不需要缴纳国民保险费,但仍被视同缴纳了国民保险费。由此造成了国民保险费减收,这部分统一由政府一般预算账户拨付。②国民保险金结余的投资所得。
国民卫生保健基金(NHS)受到了全国保险基金与普通税收基金的双重资助。根据英国精算署测算,在2010/2011财年,英国国民保险缴费总额将达到982亿英镑,其中776亿英镑进入国民保险基金,206亿英镑进入到了NHS。[9]会计类本科毕业论文范文
英国政府财政部在英格兰银行设立了统一基金(Collimated Fund)。统一基金是指在指定账户中的存款余额。其中大部分的收入来自税收,所有应汇入财政部的款项必须存入统一基金。统一基金由议会表决通过后,通过英国财政部主计长办公室(Office of Paymaster General Accounts)转入相关的政府部门。所有的政府部门账户中的余额均由主计长办公室控制。主计长办公室代表政府部门处源于:毕业论文总结http://www.328tibet.cn
理上述账户由于交易而产生的资金流动。[10]当国民保险基金出现收大于支的时候,盈余部分被转移到了投资账户,由英国减债委员会(CRND)进行管理。CRND一般将这些基金用于购买国债。国民保险基金的存在,能够保证在国民保险预算出现入不敷出的时候,确保养老金及津贴的按时发放。 在过去20年中,国民保险预算曾经出现过6年的赤字状况,分别是1989/1999财年、1991/1992财年、1992/1993财年、1996/1997财年、2009/2010财年和2010/2011财年,其中2010/2011财年超支56.22亿英镑。根据国民保险基金的关于2010/2011财政年度的年报,截止2011年3月31日,该基金结余428.33亿英镑,比上个年度减少了56.22亿英镑。从2009/2010财年,英国国民保险基金近10年来首次出现的收不抵支的情况(见表2)。[11]
在社会保障预算的支出方面,全国保险基金的主要支出是福利金的发放,大约占到发放金额的93%,由全国保险基金发放的福利金很多,主要是以国民保险缴费记录作为领取前提的一些福利项目,包括:国家养老金、病残津贴、丧偶补助以及求职者津贴等;全国保险基金的另外一项支出就是相关业务部门管理及运营的成本,其成本由全国保险基金补偿到各个部门,主要包括:工作与养老金部、英国皇家海关及税务总署、贸易和工业部(商业、企业及改革管理部)(见图1)。
类似英国社会保障预算这样的模式,即将社会保障预算收支全部内含于政府经常性预算当中,不编制单独的社会保障预算,有一定的特点:
第一,政府将社会保障收支放在政府经常性预算收支中安排,明确了政府的责任,确保社会保障的资金得到落实,能够主导社会保障事业的发展及社会保障预算收支规模、结构及结果,有利于政府统筹管理、宏观调控。
第二,因为是政府提供,因此基于产品具有非排他和非竞争的性质,基本上每个民众都有索取和要求的权利,能够充分满足民众的基本保障需求。当然,这种预算收支模式也存在一定的缺点:①由于社会保障预算收支全部由政府财政负担,在福利向下刚性的作用下,不可避免地导致社会保障预算支出膨胀,政府财政负担不堪重负;②社会保障支出更容易受到政治人物或者执政主体的影响,因为开辟或者学位论文http://www.328tibet.cn
扩大支出显得比较容易;③过高的社会保障支出必然要求有更多的政府经常性支出,这导致政府债务上升不可避免,央行为负担国债发行货币又导致通货膨胀居高不下;④为了应对支出缺口,政府必然开辟更多的税源或者提高税率,导致资本外流从而抑制了英国国内的投资需求。学者研究表明,1870年~1913年间英国资本外流占到国民收入的4%,资本形成总额的40%;在1890年~1913年期间,其资本外流更占到国民收入的7%,占其资本形成总额的75%~80%。[12]这极大地影响了英国国内产业发展,同时也削弱了扩大再生产的物质基础,增加了英国产品成本,导致产品竞争力下降。

三、美英社会保障预算管理给予我国的启示

美国和英国特有的社会保障制度财政支持模式形成了两大不同的预算管理模式,研究专项基金式预算管理和完全预算管理,能够为我们提供以下启发:

(一)社会保障预算的地位问题

美国比较注重社会保障预算的相对独立性,这点从社会保障制度建设之初就已经有了。之所以要成立OASDI基金,就是要确保国家预算不能对社会保障缴款有所侵蚀。联邦信托基金理事会是社会保障预算独立的编制主体,负责对年度基金的收支节余进行预测,并将相关报告承报给财政部,供财政部发布总预算报告参考。OASDI筹资来源是独立的,雇员和雇主缴纳的工薪税经税务局收取,就直接交理事会在财政部下开设的金融账户存管。OASDI的支出由社会保障署审核,发放则在财政部,投资运营管理由独立的基金理事会做出。《社会保障法》对基金理事会的地位和职责进行了规范,同时要求理事会每年都要向国会作有关OASI和DI基金财政运用方面的报告,截止2012年,这个报告已经连续进行了72年。每年社保基金理事会都发布年度报告,对基金的收支及长期趋势进行说明。
严格意义上说,英国并不存在独立意义的社会保障预算。从形式上说,英国虽然没有编制独立的社会保障预算,但是英国实行的是复式预算体系,政府财政总预算包括经常预算和资本预算两大部分,每部分有独立的收入来源确保支出,不会相互挤占资金。英国社会保障收支完全在经常性预算收支中列示,但是收入和支出之间的对应关系并不明显。名义上说,经过雇员和雇主都缴纳国民保险费(National Insurance Contributions),这是全国社会保险基金(National Insurance Fund)的主要收入来源(占到95%),但是由国家税收融资的统一基金也为全国保险基金提供资助。①同样,英国国民卫生保健基金(NHS)也是接受全国保险基金与一般税收的双重资助。2011/2012财年,国民保险费收入总额为1 016亿英镑,其中802亿英镑进入到了国民保险基金,213亿英镑进入到了NHS。[13]NI和NHS支付的依据都是缴纳国民保险费的记录,但类似于那些不以缴费为前提的社会福利项目,比如补助、补充养老金发放等,这些都由统一基金支付(由一般税收筹资)。

(二)社会保障预算收支的预测规划

美国联邦社保基金理事会会根据人口结构、经济增长等变量,对OASDI的财务收支状况进行预测,分别给出10年和75年的精算评估报告,提交美国财政部供制定相关财政政策参考。按照财政的最近预测,2016年,OASDI的流就为负,意思当年的收就不抵支出了,但是依靠积累基金的投资收益累计,基金仍然可以支持到2037年,此时如果不改变影响基金收支的变量,那么基金就将彻底枯竭。
英国财政部为了确保政府财政预算收支在长期的稳健和可持续,每两年一次地编制综合开支审查(Comprehensive Spending Review)报告,对政府收支进行预测和规划。综合开支审查报告的内容包括对经济和财政的评估与预测,对政府的改革政策进行解释说明,同时确定在未来三年内的财政优先项目和开支计划,在报告中特别要包括即将支付的社会保障福利的估计数额。2010年财政部的开支审查报告中,按部门列示的社会保障开支包括:NHS(health)2012/2013财年为1 040亿英镑,2013/2014财年为1 069亿英镑,2014/2015财年为1 098亿英镑,增长率为1.3%;Work Pension 部门2012/2013财年为74亿英镑,2013/2014财年为74亿英镑,2014/2015财年为76亿英镑,平均增长率为2.3%。[14]所有的强制性支出都呈增长趋势,2012/2013财年预算为7 130亿英镑,2013/2014财年为7 242亿英镑,2014/2015财年为7 398亿英镑,而同期议定支出2012/2013财年削减400亿英镑,2013/2014财年削减610亿英镑,2014/2015财年削减810亿英镑。

(三)预算核算的会计基础会计专业毕业设计

美国的财政预算会计准则由国会下属的总会计办公室制定,实行的是一种收付实现和权责发生相结合的混合会计核算制度,但对于所有的政府基金来说,美国财政部统一使用权责发生制,这当然包括联邦社保基金。[15]在每年衡量财政报告的关键指标:统一预算赤字和净成本/收入的度量中,财政部就分别使用不同会计核算基础。联邦财政预算赤字的核算基础为收付实现制,并不考虑长期影响收支的变量及其作用结果,这使赤字收支表更直观易懂。而净的运营成本/收入则依靠权责发生制来计量以此确认联邦或者地方政府的赢余或者赤字。联邦社保基金的会计基础虽然是权责发生制,但是经过修正的权责发生制,当收入被确认就可以计量而不是等到这笔资金入账;支出则优先于费用的确认时间,一旦发生则被确认。如果信托基金发生了市场化运营操作,比如购买了联邦特别国债等商业行为发生,那么权责制能够很好地反映基金的收益状况;权责发生制同时能够衡量其投资利率、股息分红,以及对所支持项目的支付等。会计与审计论文
英国政府所有的开支与收入采用的都是权责制基础,而不是以流为基础的收付实现制。采取权责制基础的会计系统意味着政府支出和税收以开支与收入计算,而不是以流计算。对于社会保障支出而言,这意味着福利支出反映的是已经通过申请,但是还未支付的金额,而对国家税收而言,这一数值则是指在相应的财政年度内,英国皇家海关及税务总署应收缴的金额。
冰岛和新西兰的国际经验表明,实施权责制对于养老金、保险金等项目有助于更好地报告信息,刺激有关的预算决策。从美国的经验来看,采用权责发生制概念可以帮助国会对事项做出选择,可以带来更及时的信息以及更及时地确认成本,在做出承诺时较早地确认成本,有利于对一些涉及到多年流量的项目:比如养老金等加强控制。[16]

(四)社会保障预算的收支项目问题

美国OASDI基金依靠工薪税融资,主要支付为退休、死亡及残疾工人及其家庭、遗属等按月提供相应的待遇给付。OASI 主要是向退休工人及其家属以及死亡工人的遗属支付福利,而 DI 则主要是向残疾工人及其家属支付福利。相对英国的保险基金支出,美国社会保障基金的支出专用性更加突出,除了按规定必须支付的福利待遇,几乎不能用于其他。OASDI基金的管理成本则由一般财政单独支出。
英国的全国保险基金的主要支出是福利金的发放,包括国家养老金、病残津贴、丧偶补助以及求职者津贴等;另一支出是全国保险金相关部门的管理及运营成本,包括工作与养老金部、英国皇家海关及税务总署、贸易和工业部等。

(五)社会保障预算资金与一般预算的关系

美国联邦社保信托基金(OASDI)由工薪税(Payroll Tax)和医院保险保费收入(hospital insurance premiums)融资,这些资金为老人、残疾人及遗属等提供必要的养老、医疗保障。OASDI一般都存在基金积累,多余的都通过政府的一般账户(other government account)借支给政府,对辅助医疗保险(I)进行补贴。政府按照相应的利率记息。从联邦整体预算的角度来说,这个利率实质可能不会立即兑现,但是到基金需要的时候,必须要连本带利全部支付;另外一种方式,就是多余的资金也购买财政部特别针对社保基金发行的国债,并且要保证这个国债在基金需要的时候能够及时兑付。因此,社会保险基金与一般预算之间关系紧密,资金从政府的社会保障部门要么流入一般账户,要么回到财政部,部分避免了政府向公众借债,改变了公债的分布状态及持有方式,有利于政府财务稳健。
从支出管理上看,美国的预算支出分为自主支出(Discretionary)和法定支出(Mandatory Outlays)两类,以社会保障、医疗照顾和医疗救济为主要内容的法定支出不由年度拨款法控制。但是1990年通过的《预算执行法案》(The Budget Enforcement Act,BEA),年度自主性支出的授权设置限额(Cap),法定支出遵守“以收定支”原则(Pay-as-you-go),即增加法定支出的前提是收入也必须增加或者另一项支出削减。
而英国的社会保障资金和一般预算关系就更加紧密。当国民保险基金出现收大于支,赢余就被转移到投资账户,由英国国家减债委员会进行统一投资运营管理,国民卫生保健基金同样如此。英国的支出同样实施限额支出DEL(Departmental Expenditure Limits)和年度管理支出AME(Annually Managed Expenditure),DEL涉及到政府部门稳定的跨度为3年的支出限制,而对那些需要根据年度经济、社会发展变动进行调整的类似养老金源于:论文标准格式范文http://www.328tibet.cn
、社会保障、补贴等支出以及不适宜进行硬性限制和管理的各种其他支出,主要通过AME来限制支出额度。 [3]