浅谈改革方案关于深化预算制度革新案例深思

随着公共财政改革不断深入推进，作为与公共财政框架相适应的预算制度改革的发展完善，也受到越来越多的重视。十八大报告对人大工作提出了三个加强的要求，其中之一即是针对预算，明确指出要加强对政府全口径预算决算的审查和监督。而于2013年5月6日召开的国务院会议也作出决定：下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案，完善地方政府债务风险控制措施。无论是全口径预算决算，还是建立公开、透明、规范、完整的预算制度、完善地方债务风险控制，都旨在以规范政府收支为突破口，进而构建涵盖政府所有的财政收入和支出均纳入预算和决算的法制化运行机制，而鉴于此体系丰富的内涵和复杂的环节，它对相关配套的外部环境与内在制度有着极为严格的要求，需要从我国预算制度各方面着手做足充分的准备。通过分析我国当前预算制度存在的问题，笔者认为切实实施中期滚动预算改革不失为一条可行之路。

一、我国当前政府预算制度存在的问题

我国预算制度实际上一直采用传统的年度预算，受限于年度预算固有的制度缺陷和以政府为主导的财政体制，我国政府预算存在诸多的问题，尤其是在审查监督方面长期流于形式，预算审批过程粗放，通过审批的预算在实际执行过程中对政府财政收支活动约束力十分有限，对年度预算执行情况总结的决算也难以起到实际作用，从基础上限制了全口径预算的审查监督。成本会计

(一)财政收入多年超预算收入

自2000年我国财政状况好转以来，首要的表现就是财政收入超预算增长，这确实标志着我国财政状况的改善。但是随这种状况多年来不断发展强化，着实暴露出我国预算在约束上存在的问题。
除2008年、2009年受经济危机影响以及近两年受全国经济整体增长放缓影响之外，财政收入超收情况有所缓和，基本上全国财政收入实际增长率都远远大于预算增长率，在这种情况不断持续发展的背景下，全国财政收入预算的标准似乎成为超收设立的门槛，有失预算本身的严肃性和规范性。相比较而言，这样的预算增长率的测算也失去了原本应有的意义。而在年度预算的框架下，由于当前宏观经济形势以及国际局势的复杂多变性，预算工作中又缺少相关的衡量估测，更是加剧了预算从编制到审批监督的盲目性。另外，据多年的实践表明，由于缺乏对财政收支活动的长期规划和安排，对超收收入的使用往往不够规范。在这种情况下，全口径预算的审查监督必然难以有所进展。

(二)年度内预算收支安排不均衡

受经济自身发展运行规律影响，财政收入呈现季节性特点，一般年初已有各项支出而有时财政收入往往不能及时入库，或者多在年尾才能发生，这种客摘自：本科毕业论文评语http://www.328tibet.cn
观状况导致政府即使在既有预算的安排下也往往产生支出延期行为，突出的表现为年底突击花钱，一方面为达到预算支出标准，另一方面更是为了防止明年预算缩减。在2012年11月，据王雍君学者表示，前10月全国财政支出92736亿元，而按照年初的财政预算，今年最后两个月财政支出将超3万亿。这种在短期内相对随意扩大使用财政支出的行为，在年度预算制度下难以真正起到审查监督的作用。

(三) 中长期财政资金难以有效使用和监管

通过多年来对预算制度的改革和预算报告的完善，我国基本上形成了由公共预算、基金预算、国有资产经营预算和以社会保障预算为代表的一些其他预算共同组成的预算体系。其中社会保障预算等贷款转回本金收入、债务收入还未纳入预算管理。实施全口径预算的重点工作之一，要逐步把这些收支真正纳入预算管理，在预算的正常审查监督之下不能发生特例，杜绝一些部门产生收支却不受控制和监督的行为。在我国2012年的政府预算草案中也提到要加快社保基金的编制，准备2013年进入预算之外，但对于缺失的另外两类，预算草案却没有提到原因，也看不到纳入预算的时间表。实际上，另外两类与社保基金一样，财政资金在使用安排上注定不是可在一个年度预算内能够完成的事情，对其测算计量也往往需要大量的工作。而且类似于社会保障这样大的一些民生等其他项目运行起来往往需要强有力的资金供给，对整体宏观经济都会产生不小的影响。年度预算明显难以胜任如此艰巨的任务，一方面使得间断的审查监督没有实际意义，另一方面也加剧了财政资金使用风险，影响财政政策可持续发展。会计与审计毕业论文范文

(四)政府预算绩效等改革推行受阻

长期以来，我国实行的是投入型为主的预算管理模式，在这种模式下，公共支出部门实际上拥有了一种对于财政使用的特权：他们总是可以从财政部门取得资金而无需过多考虑资金的实际使用收益。这些部门在进行预算资金的争取和使用过程中，往往只考虑部门利益，资金使用效率低下，预算项目支出交叉重复以至于一些项目行至一半即因疏于管理而荒废。在这种状况下，我国引入了以结果为导向的绩效预算，试图通过建立对政府资金使用行为和结果的一整套评价体系，以此提高政府资金使用效率，形成高效廉洁的预算管理模式。然而结合多年的实践经验表明，我国绩效预算的改革行进缓慢，始终未曾有效地在全国铺展开来，这固然与绩效评价指标的复杂性有关，但不容忽视的事实是，许多针对政府资金使用行为的绩效评价难以在年度预算框架内完成，尤其是一些涉及民生，能够长期惠国惠民的财政政策，其效果需要在更长的时间里显现。因此，如果一定要在年度预算框架下完成对我国绩效预算的改革，此种绩效评价的设计也因缺乏长期可持续性，从而诱发政府行为的短期投机。

二、引入中期预算的实践意义

自2000年部门预算改革开始，历时10年的中国公共预算改革覆盖了广泛的内容，包括引入预算收支分类改革、建立支出定额标准、收支一条线建立国库单一账户管理，进行国有资本经营预算、推动财政支出绩效评价等等，这些改革是正确且具有非常积极的意义。但是随着改革的深入，由于没能触及年度预算的时间框架，改革的效果受到局限。在要进行的全口径预算改革方向中，更是对现有的年度预算时间框架产生了新的挑战，为适应新形势下的发展改革需要，建立中期预算新框架有着重要的意义。

(一)以中期预算加强年度预算各项收支的约束监管

在最近十多年中，随着经济社会发展，我国预算规模也不断扩大，政府财政资金超收现象一直持续，在超收现象下的财政资金使用混乱则体现出了我国现有年度预算有限的约束力。针对这种预算收支在单位年度内严重不平衡，干扰财政资金收支使用效率和监管的现象，引入中期预算是十分有必要的。
它提供了一个相当长的时期对未来三至五年政府财政收支做出整体性的统筹安排，在实践中，多年的经验告诉我们，政府财政资金的收支呈现明显的季节性趋势，结合这种趋势，在进行中期预算的过程中，能够更好地制定细致周详的政策战略，在中期的框架下对年度资金使用进行指导，从客观上确保财政增量资金的配置符合经济和社会需要，保证国家优先及重点发展战略能及时得到资金支持。消除避免年底突击花钱的体制性因素，从而对年度预算进行一个更为合理的约束监督。

(二) 有利于加强预算监管，提升预算透明度

在年度预算框架下，政府履行受托责任难免会出现短期行为和逆向选择的道德风险，从而影响对于预算资金收支的有效监管，而对于许多具有建设意义的重大多年性项目，财政资金的使用安排更是无法实现公开透明。中期预算有利于改善这一情况，它的一个目标就是将政府履行其职能的各项资金使用安排到一个三至五年的周期中来考虑，维持财政政策的可持续性。
在中期预算制度下，各政府职能部门在未来年度的项目优先次序和资源分配都在中期预算框架中有所设定，将尽可能多的预算安排以预算报告的形式置于社会公众面前，使得社会公众对于政府未来几年的政策倾向也有一个较为清晰的认识，从根本上提高预算的透明度，便于社会公众对政府行为的监督，以及对于个人资金做出更符合整体宏观经济形式的安排。同时，由于社会公众对于政府履行职能和所做工作有了更为清晰的认识，也为进一步建立有效的政府工作问责机制提供新的契机。

(三)推进政府预算绩效改革实施

受一些项目周期长和财政政策普遍具有时滞性效应的影响，我国目前的政府预算绩效改革始终难以产生实质性的作用。短期内的预测和计量无法进行有效的评估，从而严重影响了预算指标的设定及应用效果。
在中期预算制度下，政府可以将这些时期较长的项目和具有时滞性的财政政策置于更长的时间内进行监管，以及充分结合宏观经济形式的变化对其效果进行有效的评估，避免短期评价的盲目性，为我国政府预算绩效指标的研究提供充分的制度保障。另外，年度内安排的项目支出和财政转移支付等由法律确定，在宏观经济形势发生某种改变的情况下，不利于政府及时作出相应的调整，影响了项目的预期效果，而在中期预算制度下，这种情况都可以通过在更广的时间内进行跨期资源再配置而有所改善。

(四)有利于更多财政资金收支安排纳入预算监管范围

最近的预算报告显示，有关社会保障基金和债务支出等相关内容还没有被纳入预算管理，影响了预算资金收支情况的公开透明性，不利于加强全口径预算的审查监督，而这些仍未纳入预算管理的财政资金一般都涉及范围广，影响程度深，行为发生和效果持续时间长，年度预算难以起到有效的管理作用。
在我国目前的宏观经济形势下，根据联合国在2010年评估，中国老龄化程度非常高 ，2010年65岁及以上人口占总人口的比例为9.4%，2020年将提高到 13.6%。因而包括社会保障、保障房建设、养老制度建设等在内的各项民生相关政策是政府日后工作的重点。而建立和维持这些项目所需要的巨额资金，都需要政府对于财政资金的使用在一个中期甚至长期的预算框架下做出安排，如果缺乏中长期的考量和充分预测评估，这些政策能否真正实施值得怀疑，而且在实施的过程中也会面临极大的风险。

三、推行中期预算改革的政策建议

中期预算改革早在20世纪50年代就由西方发达国家开始，进行了长期的实践探索，尤其在近20年间，OECD国家和美国、韩国，以及南非、加纳等一些非洲国家纷纷建立了中期预算框架，各国实行中期预算改革的原因大多相似，主要是出于应对经济危机，提升预算透明度，维持财政政策可持续性，预测财政或政府债务风险的目的。在实际操作中，各国受到国情以及财政体制、已有预算制度的限制，中期预算改革起到的效果也大相径庭，我们要在吸取国外改革已有经验教训的基础上，合理地制定中期预算框架以及改革的具体实施步骤。

(一)中期预算框架需要逐步建立的较长过程

根据目前国际上较为公认的观点，典型中期预算框架主要包括以下这些内容和特点：财政政策报告书一份；完整的有关宏观经济形式和政策的中期报告一份；除下一年度外，预算报告应包含各政府支出机构和部门在未来2～4年的支出估计数；对于支出安排的预算拨款是硬性约束；中期预算的第一个财政年度始于年度预算并与其完全一致。
从以上内容可以看出，中期预算框架建立在对中期宏观经济指标的充分准确计算的基础上，并且需要各个相关财政部门紧密联系，各种财政预算制度互相配合。一些国家尤其是处在经济转轨期的国家和发展中国家在面对这样巨大的工程时往往选择了循序渐进的方式。我国同样是处于经济转轨期的发展中国家，宏观经济形式复杂多变，各种预算技术和基础不够完善。我国也应有步骤地实施，结合已有的对一些大型项目单独列出的管理，先将这些项源于：毕业设计论文范文http://www.328tibet.cn
目由单独列出多年连续管理转化为3～5年一周期的中期预算管理，然后在此基础上，逐步覆盖其他类型的支出项目。

(二)成立专门的预算机构并培养相关人才

在中期预算的基础中，对宏观经济形势的预测和支出定额标准的考量具有一定技术难度，需要运用许多世界上先进的计量方法并结合工作人员丰富的工作经验方可开展。自第六个五年计划以来，我国为配合国民经济和社会发展五年计划，对财政滚动五年发展计划也做出了尝试的编制工作。鉴于中国预算改革的复杂性，以及从政策确定到测算数据直至编制预算的整个过程，可以考虑从已尝试编制财政滚动五年发展计划的队伍中抽取优秀工作人员，结合一部分具备丰富工作经验的财政部门人员和国家发展改革委员会成员，共同组成专门的预算机构，处理中期预算改革的相关工作。这项工作技术难度高，涉及范围广，缺少一个核心的部门全力推动会使得改革推进严重受阻。同时在工作的过程中必须注意持续培养选拔后进人才，并且可以考虑发动社会的力量。要定期组织工作人员对中期预算编制中设计的编制方法、预测模型、统计工具、数据运用等专业知识进行培训。

(三)尽快明确中期预算的法律地位

从中期预算的设立目标可以看出，如果要使其发挥预期的功效，这种预算必须始于年度预算而具有比年度预算更高的约束力，同时对年度预算的实施要起到强有力的指导作用。中期预算的这些职能作用自然要求以有力的法律地位做保障。缺乏明确的法律地位，中期预算难免会降阶成为编制年度预算的一份参考资料，难以规范约束年度预算在中期框架内操作运行。在这种情况下，财政纪律依旧难以保持，突击花钱完成预算支出目标等现象也难以有效地得到根本遏制。即使已经有较为规范准确详尽的中期预算报告，也是在耗费了巨大的人力财力之后，并且起不到应有的作用。因此，同时应开展的工作就是明确中期预算的法律地位，为此项改革的实施提供有力保障。

(四)注重中期预算理念的确立与宣传

中期预算改革是对传统预算制度比较大的颠覆，如果依旧沿用旧时的原则未免会对中期预算的编制产生不良影响，众多的政府官员作为预算政策的具体执行者，能否及时改变理念适应新的预算制度，对改革的效果也会产生非常大的影响。在新的预算制度下，政府各支出部门对于自己在未来几个年度中的资金使用安排有了较为清晰的认识，此时要注意避免两种心理对财政资金使用的影响，一种是过于担心未来年度的资金保障，在财政资金实际到账前使用仍然畏首畏尾，而在收入到账后突击使用，从而陷入年度预算的怪圈中。另一种则是将未来年度的资金安排视为对自己未来获得拨款的授权，从而在使用时忽略了时间性和效率性。另外，改革过程必然伴随着巨大的成本财力支出，必须在社会公众中对改革的重要性和意义加以明晰和宣传，使改革获得社会公众的支持和监督。
（作者单位：河南大学经济学院）