研究绩效对部门预算执行绩效审计深思
本站原创 1009-4202（2013）04-000-02
财政审计是国家审计的永恒主题。部门预算执行审计作为财政审计的重要组成部分，多年来经历了从无到有，在规范财经秩序，堵塞财经漏洞，促进党风廉政建设方面取得了公认的巨大成果。随着我国财政体制改革的不断深化，公共财政体制的逐步建立，政府开始推行绩效管理，以查错纠弊为主要审计目标的传统部门预算执行审计，已经滞后于实际的需求。而以促进被审计单位加强管理、提高财政资金使用效益和行政效果为主要目标的部门预算执行绩效审计，有着与传统部门预算执行审计明显不同的效果。笔者通过近年来所开展部门预算执行审计中的实践探索认为，在部门预算执行审计中开展绩效审计，不仅可以推动传统审计向现代审计转型，而且可以拓展国家审计的广度和深度，提升审计的成果，是解决部门预算执行审计瓶颈问题的必然选择。
（一）是服务各级地方政府的决策需要。我国审计部门是在地方党委政府的领导下开展审计工作，其工作目标和重点要服从政府的总体工作目标。从地方政府来说，希望审计能从体制、机制、制度等方面对政府及其部门提出建设性建议，为政府部门宏观决策提供依据。特别是近年来，政府开始逐步推行绩效管理，传统的部门预算执行审计无法对政府使用财政资金的绩效进行评判。因此，国家审计需跟进财政体制改革的步伐，及时对部门预算执行绩效进行综合性考核评价，并提出合理的改进建议，从而促进提高政府绩效管理水平显得尤为必要。
（二）是建立高效政府部门的有效途径。我国现在处于社会主义市场经济体制不断发展和完善的过程中，虽财政收入逐年上升，但财政压力仍然很大。这就要求对财政支出精打细算，厉行节约，把有限的资金用在刀刃上，以发挥财政资金最大的效益，而政府部门是公共财政支出的主要承担者，因此对部门预算执行开展绩效审计，把政府部门履行的职责目标和资金使用效果有机地结合起来，把财政资金的投入、消耗与产生的效果联系了起来。通过审计，揭露其是否存在管理不善造成效率低下、决策失误造成损失浪费等问题，提出审计建议，促进改善管理，提高财政资金的使用效益，建立 “少花钱、多办事”的高效政府部门。
（三）是贯彻审计工作发展规划的重要举措。我国的绩效审计起步较晚，但审计署根据我国的实际情况，为我国绩效审计制定了循序渐进的发展规划。《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》明确指出，要“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出“到2012年，每年所有的审计项目都要开展绩效审计”。这意味着，中国的审计工作将由纯粹的财政财务收支审计，到财政财务收支审计与效益审计并重，并提升至全面推进绩效审计的层次。因此，开展部门预算执行绩效审计，符合我国审计的发展战略，是促进审计事业科学发展的必然选择。会计学论文范文
（四）是审计事业自身发展的迫切要求。传统部门预算执行审计的主要审计目标是查错纠弊，主要是对财政资金的真实性和合法性进行审计。随着我国财政体制改革的不断深化，公共财政体制的逐步建立，传统审计模式已滞后于实际需求，近几年来，各地审计机关在开展绩效审计方面进行大胆探索，审计成果明显，为部门预算执行绩效审计的发展提供了现实基础。在当前形势下加大部门预算执行绩效审计的力度，能弥补传统部门预算执行审计在审计目标方面的缺陷，更能够有效发挥保障社会经济健康运行的“免疫系统”功能。
（二）审计方案要突出可行性。审计方案是具体指导一个项目实施的蓝本，一个好的方案等于审计项目成功的一半。绩效审计比传统审计范围更大，涉及面更广，因此更要重视制定出具有操作性、可行性的审计方案。审前调查是编制审计实施方案的基础，审前调查要围绕审计目标，收集齐全相关的文件资料，充分全面调查了解所审部门情况，在此基础上编制审计实施方案，明确审计目标、审计评价标准，细化需要调查了解的总体情况和各类问题，增强审计实施方案的合理性、可操作性。
（三）审计内容要突出宏观性。要发挥审计保障国家经济社会健康运行的免疫系统功能，围绕部门的各项主要职能，确定审计内容和重点，对部门承担的政府公共管理活动的各个绩效要素的经济性、效率性和效果性进行审计，考察其运行的效果。审计不仅要发挥批判性作用，还要发挥建设性作用；不仅要关注财政财务收支，还要关注政府管理、绩效和责任履行情况等。
（四）审计报告要突出客观性。在评价时，要着眼于大局，坚持全面与重点相结合、宏观与微观相结合、长期绩效与短期绩效相结合、经济效益和社会效益相结合、效率与公平相结合、定性分析与定量分析相结合的原则。要根据部门的特点统筹兼顾各种评价依据，以便做出全面、客观的综合评价。查处问题不是部门预算执行绩效审计的目的，而是通过审计，以指出机制体制及制度上存在的问题、分析产生问题的原因、从管理层面提出改进工作的建议，从而促进制度建立健全、规范管理秩序为目的。
（五）审计队伍要突出复合型。部门预算执行绩效审计需要多学科的知识和复合型的人才， 它不仅要求审计人员具有财务和会计知识， 还要具有宏观意识， 从经济和社会发展的全局评价部门工作绩效的知识和技能，真正做到“围绕经济搞审计， 跳出审计谈经济”。因此审计机关应制定持续再教育计划，使审计人员始终保持不断学习的状态；同时结合开展事前培训，重点突出对审计实务的培训，扩展审计人员的思路，开阔眼界，树立和培养创新意识和创新能力。
（六）审计关系要突出合作性。长期以来，审计机关侧重于对被审计单位的查错纠弊，并重视审计处理处罚的惩戒作用，这种情况不利于部门预算执行绩效审计的开展。在部门预算执行绩效审计中，与被审计部门建立良好的合作关系，不仅不会影响审计的独立性，还有利于审计人员获取资料、信息，建立一个令双方都能接受的评价指标，确定部门的管理系统弱点，帮助部门采取必要的控制措施，更有利于发挥审计的建设性作用。
（七）有效改进审计结果运用机制。开展部门预算执行绩效审计的最终目的，是要将审计评价结果作为预算安排、完善预算管理、实施行政问责的重要依据，为实现公共资源管理使用的潜在利益提供审计支持。为此，一方面要提高绩效审计结果的质量，另一方面要形成管理严密、运作规范的审计结果运用机制。该机制包括：（1）坚持和完善审计结果公告制度。根据2010年新颁布的《国家审计准则》有关审计机关公布审计结果的信息范围、质量要求和审核批准程序等规定，制定审计公告的具体操作办法，建立审计公告的风险防范、问责等机制，确保部门预算绩效审计结果能得到充分披露，接受社会各界和舆论的监督。（2）强化审计整改检查。长期以来，审计机关坚持查纠结合，有些地方还以政府名义出台审计整改工作文件确保审计查出问题纠正到位，取得了很好的效果。《国家审计准则》规定，“审计机关应当建立审计整改检查机制”，因此，未来的整改工作应着眼于制度建设，努力构建审计整改的长效机制和联动机制，从源头上杜绝违纪违规问题的发生。（3）稳步推进审计问责。通过审计的“问效”促进政府的“问责”，推动建立完善政府部门责任追究制度、公告警示制度，使审计出的结果有相应的奖惩机制相配合。
财政审计是国家审计的永恒主题。部门预算执行审计作为财政审计的重要组成部分，多年来经历了从无到有，在规范财经秩序，堵塞财经漏洞，促进党风廉政建设方面取得了公认的巨大成果。随着我国财政体制改革的不断深化，公共财政体制的逐步建立，政府开始推行绩效管理，以查错纠弊为主要审计目标的传统部门预算执行审计，已经滞后于实际的需求。而以促进被审计单位加强管理、提高财政资金使用效益和行政效果为主要目标的部门预算执行绩效审计，有着与传统部门预算执行审计明显不同的效果。笔者通过近年来所开展部门预算执行审计中的实践探索认为，在部门预算执行审计中开展绩效审计，不仅可以推动传统审计向现代审计转型，而且可以拓展国家审计的广度和深度，提升审计的成果，是解决部门预算执行审计瓶颈问题的必然选择。
一、开展部门预算执行绩效审计的必要性
部门预算执行绩效审计是对传统财政财务收支审计的进一步拓展， 它在真实性、合法性审计的基础上， 突出了对部门预算资金使用的经济性、效率性和效果性审查， 目的在于促进部门节约、高效、优质地管理使用资金和资源，提高公共管理和服务质量，推动建立和完善预算编制、执行、评价和监督相结合的公共财政管理体系。笔者认为，在当前形势下开展部门预算执行绩效审计的必要性表现在以下四个方面。（一）是服务各级地方政府的决策需要。我国审计部门是在地方党委政府的领导下开展审计工作，其工作目标和重点要服从政府的总体工作目标。从地方政府来说，希望审计能从体制、机制、制度等方面对政府及其部门提出建设性建议，为政府部门宏观决策提供依据。特别是近年来，政府开始逐步推行绩效管理，传统的部门预算执行审计无法对政府使用财政资金的绩效进行评判。因此，国家审计需跟进财政体制改革的步伐，及时对部门预算执行绩效进行综合性考核评价，并提出合理的改进建议，从而促进提高政府绩效管理水平显得尤为必要。
（二）是建立高效政府部门的有效途径。我国现在处于社会主义市场经济体制不断发展和完善的过程中，虽财政收入逐年上升，但财政压力仍然很大。这就要求对财政支出精打细算，厉行节约，把有限的资金用在刀刃上，以发挥财政资金最大的效益，而政府部门是公共财政支出的主要承担者，因此对部门预算执行开展绩效审计，把政府部门履行的职责目标和资金使用效果有机地结合起来，把财政资金的投入、消耗与产生的效果联系了起来。通过审计，揭露其是否存在管理不善造成效率低下、决策失误造成损失浪费等问题，提出审计建议，促进改善管理，提高财政资金的使用效益，建立 “少花钱、多办事”的高效政府部门。
（三）是贯彻审计工作发展规划的重要举措。我国的绩效审计起步较晚，但审计署根据我国的实际情况，为我国绩效审计制定了循序渐进的发展规划。《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》明确指出，要“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出“到2012年，每年所有的审计项目都要开展绩效审计”。这意味着，中国的审计工作将由纯粹的财政财务收支审计，到财政财务收支审计与效益审计并重，并提升至全面推进绩效审计的层次。因此，开展部门预算执行绩效审计，符合我国审计的发展战略，是促进审计事业科学发展的必然选择。会计学论文范文
（四）是审计事业自身发展的迫切要求。传统部门预算执行审计的主要审计目标是查错纠弊，主要是对财政资金的真实性和合法性进行审计。随着我国财政体制改革的不断深化，公共财政体制的逐步建立，传统审计模式已滞后于实际需求，近几年来，各地审计机关在开展绩效审计方面进行大胆探索，审计成果明显，为部门预算执行绩效审计的发展提供了现实基础。在当前形势下加大部门预算执行绩效审计的力度，能弥补传统部门预算执行审计在审计目标方面的缺陷，更能够有效发挥保障社会经济健康运行的“免疫系统”功能。
二、开展部门预算绩效审计应把握的几个方面
（一）项目选取要突出科学性。审计立项在广泛征求党委政府、社会各界需求的基础上，按照重要性、增值性和时效性等原则认真选取项目，重点关注职责履行结果对财政、经济、社会和资源环境有重要影响的部门单位。主要考虑要将有限的审计资源分配在更为重要的领域，因此在选项时要考虑被审计项目的影响面要大，被审计项目的风险也即发生问题的可能性要大，预期的审计结果可能引起政府决策层重视的价值大于审计成本。（二）审计方案要突出可行性。审计方案是具体指导一个项目实施的蓝本，一个好的方案等于审计项目成功的一半。绩效审计比传统审计范围更大，涉及面更广，因此更要重视制定出具有操作性、可行性的审计方案。审前调查是编制审计实施方案的基础，审前调查要围绕审计目标，收集齐全相关的文件资料，充分全面调查了解所审部门情况，在此基础上编制审计实施方案，明确审计目标、审计评价标准，细化需要调查了解的总体情况和各类问题，增强审计实施方案的合理性、可操作性。
（三）审计内容要突出宏观性。要发挥审计保障国家经济社会健康运行的免疫系统功能，围绕部门的各项主要职能，确定审计内容和重点，对部门承担的政府公共管理活动的各个绩效要素的经济性、效率性和效果性进行审计，考察其运行的效果。审计不仅要发挥批判性作用，还要发挥建设性作用；不仅要关注财政财务收支，还要关注政府管理、绩效和责任履行情况等。
（四）审计报告要突出客观性。在评价时，要着眼于大局，坚持全面与重点相结合、宏观与微观相结合、长期绩效与短期绩效相结合、经济效益和社会效益相结合、效率与公平相结合、定性分析与定量分析相结合的原则。要根据部门的特点统筹兼顾各种评价依据，以便做出全面、客观的综合评价。查处问题不是部门预算执行绩效审计的目的，而是通过审计，以指出机制体制及制度上存在的问题、分析产生问题的原因、从管理层面提出改进工作的建议，从而促进制度建立健全、规范管理秩序为目的。
（五）审计队伍要突出复合型。部门预算执行绩效审计需要多学科的知识和复合型的人才， 它不仅要求审计人员具有财务和会计知识， 还要具有宏观意识， 从经济和社会发展的全局评价部门工作绩效的知识和技能，真正做到“围绕经济搞审计， 跳出审计谈经济”。因此审计机关应制定持续再教育计划，使审计人员始终保持不断学习的状态；同时结合开展事前培训，重点突出对审计实务的培训，扩展审计人员的思路，开阔眼界，树立和培养创新意识和创新能力。
（六）审计关系要突出合作性。长期以来，审计机关侧重于对被审计单位的查错纠弊，并重视审计处理处罚的惩戒作用，这种情况不利于部门预算执行绩效审计的开展。在部门预算执行绩效审计中，与被审计部门建立良好的合作关系，不仅不会影响审计的独立性，还有利于审计人员获取资料、信息，建立一个令双方都能接受的评价指标，确定部门的管理系统弱点，帮助部门采取必要的控制措施，更有利于发挥审计的建设性作用。
（七）有效改进审计结果运用机制。开展部门预算执行绩效审计的最终目的，是要将审计评价结果作为预算安排、完善预算管理、实施行政问责的重要依据，为实现公共资源管理使用的潜在利益提供审计支持。为此，一方面要提高绩效审计结果的质量，另一方面要形成管理严密、运作规范的审计结果运用机制。该机制包括：（1）坚持和完善审计结果公告制度。根据2010年新颁布的《国家审计准则》有关审计机关公布审计结果的信息范围、质量要求和审核批准程序等规定，制定审计公告的具体操作办法，建立审计公告的风险防范、问责等机制，确保部门预算绩效审计结果能得到充分披露，接受社会各界和舆论的监督。（2）强化审计整改检查。长期以来，审计机关坚持查纠结合，有些地方还以政府名义出台审计整改工作文件确保审计查出问题纠正到位，取得了很好的效果。《国家审计准则》规定，“审计机关应当建立审计整改检查机制”，因此，未来的整改工作应着眼于制度建设，努力构建审计整改的长效机制和联动机制，从源头上杜绝违纪违规问题的发生。（3）稳步推进审计问责。通过审计的“问效”促进政府的“问责”，推动建立完善政府部门责任追究制度、公告警示制度，使审计出的结果有相应的奖惩机制相配合。