试谈指标体系政府铁路投资项目绩效审计评价指标系统（上）
本站原创 一、引言
近年来，随着我国经济发展和投资体制改革的转变，政府投资公共工程项目支出在整个政府财政支出的占比呈上升的趋势。特别是2008年国际金融危机以来，我国推出了“4万亿新增投资”计划，政府投资公共工程项目所承担的公共责任日益增强。而在政府投资公共工程项目中，铁路项目是政府支出的一个重要组成部分。与此同时，随着国民综合素质进一步得到提升，人们不仅关心政府支出的真实性、合法性，还想知道政府支出是否具有效益，是否考虑到环境问题等。传统的财务收支审计已经不能回答人们所提出的这一系列问题，而绩效审计能对政府支出的经济性、效率性和效果性进行审查和评价，作为政府支出的重要组成部分之一的政府公共投资工程项目的绩效审计也有越来越多人来研究。然而，政府铁路投资项目绩效审计的有关理论和实务尚处于探索发展阶段，没有形成一套完成的指标评价体系。笔者结合实际案列，基于平衡计分卡的理论，针对政府铁路投资项目的运营阶段，构建绩效审计评价指标体系，以规范我国政府铁路投资项目绩效审计评价。
（二）我国政府公共投资项目绩效审计研究 近年来，随着国家审计署对绩效审计的力度加大，理论界对绩效审计探讨也越来越热烈，在政府公共投资项目绩效审计中也提出了很多观点。主要观点如下：张竹林（2006）指出我国政府工程投资绩效评价存在指标系统不可续、指标横向对比性差、缺乏专门的行业细化指标、定量指标少、数据库不健全等问题，构建了经济性和效率性两类的指标，最后指出指标体系的构建需要一个很长的过程，而且需要动态的调整。贺剑波（2007）提出政府公共工程的绩效审计评价标准应该包括总体评价标准以及具体评价标准两方面。总体评价标准应考虑经济效益、公平问题、再分配问题、适应性问题等方面；而具体评价标准则包括计划标准、定额标准、历史标准、先进标准等。同时设计了我国政府公共项目绩效审计评价的有关指标。高明（2008）指出政府性公共投资项目的决策审计的主要内容包括查核可研报告的合法合规性，查核项目的决策人是否尊重科学规律、是否按照可研报告开展工作等方面。同时提出对项目资金的审计和评价应包括四方面：资金的拨、用、管等环节是否得到有效的监督，内控是否到位；是否严格按照建设设计进行施工，有无擅自变更概算；对项目的财政收支的真实性、合法性进行审计；是否存在重复建设，搞形象工程，发现大案要案线索。王世成、武国（2010）指出大规模政府公共投资项目绩效审计指标体系应按全面、前瞻、综合、可持续、灵活、有建设性等5个方面构建，对其指标分成关联、经济、合规、效果、可持续发展、效率等6个类别，并在每个类别提出1-2个指标，最后对每个类别赋予分值。唐建民（2010）提出建立公共工程投资指标体系原则应包括系统性原则、可控性原则、可接受原则、成本效益原则、公平性原则等方面，同时从经济性、社会绩效、环境评价等方面设计公共投资工程的指标。
政府公共项目投资绩效审计的理论研究为实务操作提供了很多的参考，开拓了审计人员的思维，对政府公共项目投资绩效审计无疑有较大的促进作用。然而从上述理论研究可以看出，研究政府公共项目投资的目的与对象的多，研究具体评价指标的少；研究单个评价指标的多，研究评价指标系统的少；研究定性指标的多，研究定量指标的少。总的来说，目前仍缺乏一套完整的政府投资项目绩效审计指标评价体系。
（二）我国铁路项目投资体系现状及改革方向 我国铁路项目投资体系经过多年的调整有了很大的发展，但仍存在一些问题：一是计划经济色彩浓厚、政企不分。铁路系统在传统上被称为“铁老大”，多年以来，铁路形成了一个比较封闭的系统，计划经济色彩比较浓厚，准军事化的管理模式，政府仍会干涉铁路企业的自主经营行为，铁路所承载的不仅仅是一个企业的责任，还反映了政府的社会责任。二是铁路项目的点多面广线长，资金投入量巨大，容易滋生腐败。随着我国现代化的发展速度和城市化进程不断加快，珠三角、长三角等三小时经济圈的出现伴随着很多匆匆上马的铁路项目，密集的资金投入如果缺乏监管就容易出现腐败问题。三是对铁路效果的评价机制不完善。我国目前比较关注项目建设是否存在违法违规，而对项目的效果评价比较少。青藏铁路环境评价项目是一个好的开始，这表明铁路项目审计已经开始向绩效审计方面发展。针对铁路项目投资体制存在的问题，笔者认为，铁路项目投资体制的未来改革方向为：一是加快政企分开的步伐，把铁道部门转变成行业的管理部门，把铁路的建设和经营转交给企业。二是加大铁路投资项目的外部审计监督力度，防范腐败的产生。实践证明，外部审计的监督比内部的控制和监督力度要大得多。建议建立完善的项目外部监督体制，以保证项目投资的合法合规进行。三是建立规范的政府铁路投资项目绩效审计评价体系，以加强对项目的绩效评价。
（2）评价方法。审计项目开始之初，审计组试图设计一个指标体系对项目进行效益评价，但由于该审计项目不是一个完全的绩效审计项目，审计的任务还包括对项目的真实性、合法性进行查核，限于当时的人力物力，加上对指标体系的设计缺乏理论支持和经验，实际操作中采取了操作性比较强的倒推法进行评价。通过在查核项目的真实合法性的过程中发现项目的违法违规问题，推断整个项目的效益情况。具体操作步骤如下：步骤一，建立绩效评价的因素集合F。因素集合F包括影响项目绩效的各种评价因素。F={F1，F2，…，Fi }，其中Fi（i=l，2，3…，n）为影响项目绩效的评价因素。在实际操作中，选取了资金利用情况、设备使用频率、设备运转情况、设计目标实现程度等四个方面。步骤二，建立风险点集合D。审计人员根据自身的审计经验，确定评价因素Fi方面容易出现绩效不佳的风险点D，然后核实风险点D是否存在绩效不佳的情况。实际操作中风险点的设计如表1所示。步骤三，综合评价。通过在审计的过程中发现风险点存在的问题，倒推出评价因素中存在影响项目绩效的情况（即评价因素绩效不佳的情况），经审计人员综合分析，结合从外部取得的审计情况和资料，对项目作出综合评价。
（3）评价结果。项目运转情况良好，基本完成设计目标，缓解了G省铁路运输紧张状况，促进沿线经济发展和社会进步。在资金利用方面较好地完成预算，资金使用率为97.76%；在设备使用上能按铁道部质量技术要求使用设备，新使用的设备合格率为98.7%；在设备运转上，审计未发现重大设备运转事故；设计目标实现程度上，较好地实现设计的目标以及相关的技术标准。但项目也存在一些问题，主要包括重复购置设备、设备闲置浪费、违规分摊折旧等问题，这些问题在一定程度上影响了项目的绩效。会计毕业毕业论文
（4）评价方法的优缺点。该案例的审计绩效评价发生时间比较早，处于我国绩效审计的探索阶段，对政府投资公共项目的绩效审计刚刚开始。该审计是政府铁路投资项目绩效审计的一个有益探索。在当时，对政府铁路投资项目绩效审计没有经验可循，基本上要靠审计人员自己构建评价指标。审计项目开始之初，审计组试图设计一个指标体系对项目进行效益评价。但由于在此之前，国家审计是以财政财务收支审计为主，审计人员的思维比较狭隘，主要关注财务上的效益性，没有全面地对项目进行评价。同时由于对指标构建缺乏思考和研究，加上当时人力物力的限制，评价使用的方法是比较简易的倒推法，即从发现项目存在一些违法违规的问题倒推项目的效益性不好。该评价办法的优点是易于操作，同时也符合审计人员的习惯，缺点是难以对项目作出全面、客观的评价。
（2）评价方法。结合秦火铁路的建设特点和社会影响，审计组从经济效益、社会效益、环境效益、质量安全效益等方面进行评价，在每个方面分别设置一级评价标准和二级评价标准，一级评价标准为强制性标准，主要指有无遵守国家和地区要求强制性执行的法律，二级评价标准为指导性标准，主要指有无遵守国务院和有关部委制定颁布的关于建设项目的规范和文件。
（3）评价结果。总体来说，项目取得了不错的效果：社会效益显著，改善了当地交通条件；经济效益明显，优化了路网布局，促进了当地经济发展；环保措施得力，沿线生态环境基本得到保护；项目质量控制较好，项目运转正常。但项目同时也存在一些问题：项目概算管理不严谨，存在一定的随意性，影响工程投资规模控制；主管部门与建设管理单位没有完全履行职责，没有深入开展勘察设计工作，存在部分投资损失浪费、经济效益不高的问题；没有完全执行用地控制规定，部分耕地没有保护好，没有完全执行国家的补偿标准，农民利益被侵害，不利于社会和谐；部分沿线学校反映噪声很大，项目对噪声防治不足。
（4）评价方法的优缺点。该案例的绩效审计评价工作是在总结案例一的经验做法的基础上做出了改进，比过去有所提高，主要优点：该案例从经济效益、社会效益、环境效益、质量安全效益等四个方面对项目进行评价，较为全面。从该案例开始，审计人员的思维开始趋于发散，从过去单纯关注财务方面的资料数据转向对整个项目的综合评价分析发展。主要缺点：（1）案例设计的指标评价体系多为定性指标，主观因素影响较大，不易推广应用。虽然案例使用的多为定性指标，但比过去还是有很大的进步。指标评价体系的构建，能初步规范审计人员对政府铁路投资项目的评价方向。（2）案例是在项目刚建成不久时进行评价的，因此难以对项目运营状况进行深入的评价。从这也可以看出，选准评价的时间对完成政府铁路投资项目绩效审计十分重要。
（2）评价方法。按照项目的安排，结合实际的审计资源，评价的年限为2010年度。针对前述两个案例都是以定性评价为主的情况，本案例在制定评价方法时充分考虑要便于推广，决定设计一套定量的评价指标对项目进行评价。步骤一，设计指标。经审计组讨论确定，从业务和财务两方面，共设计16个指标。步骤二，确定权重。审计人员参考了行业标准、可行性研究报告、国家导向性标准等资料，结合审计人员的专业判断提出权重的建议，建议最终由审计组组长批准确认。步骤三，逐项打分。审计人员根据行业指导标准、可行性研究报告、自身经验等确定指标的参考值。将指标的实际值与参考值对比，得出指标原始得分。再将指标的原始得分乘以权重，得出指标评分，见表2。步骤
（4）评价方法的优缺点。优点：评价指标体系全为量化指标，便于推广，受主观因素影响较小。量化指标的设计以及权重的确定，使审计人员在政府铁路投资项目的绩效审计实践具有很强的操作性。评价指标体系的构建，能对整个项目有个较全面的评价。缺点：一是评价指标体系仅考虑财务和业务两方面，而忽略了对项目可持续发展和内控等方面的评价。可持续发展对一个政府公共投资项目是十分重要的，政府公共投资项目一般具有投资金额大，回收周期长的特点。这就要求项目绩效审计不仅要对当前的状况进行评价，还要求对项目未来的运营状况作出分析。内控制度对项目也十分重要，完善的内部控制制度能降低项目的风险，保证项目正常运转。因此要对项目进行完整的、客观的评价，内控方面是不可缺少的。二是评价的年限仅为一个年度，难以对运营的趋势作出分析。年限仅为一个年度，使得无法对项目的有关数据进行纵向比较，也无法设计出纵向比较的指标。纵向比较能较好地反映项目相对自身的发展和改进等。从这个缺点也得到一个启示：选准评价年限对绩效审计评价指标体系的构建，对客观、完整的评价政府公共投资项目十分重要。
以上所选取的斯蒂铁路G省段、秦火铁路、ZL铁路等三个绩效审计项目的案例具有一定的代表性，斯蒂铁路G省段项目处于我国绩效审计的起步阶段，绩效审计评价的思路和范围都比较狭窄，尚未形成评价指标体系的概念；秦火铁路项目对上一个项目有所改进，构建了一个评价指标体系，然而以定性指标为主，不利于推广；ZL铁路项目在前面的基础上作出了改进，构建了一个以定量指标为主的评价指标体系。
（未完待续）
（编辑 熊年春）
近年来，随着我国经济发展和投资体制改革的转变，政府投资公共工程项目支出在整个政府财政支出的占比呈上升的趋势。特别是2008年国际金融危机以来，我国推出了“4万亿新增投资”计划，政府投资公共工程项目所承担的公共责任日益增强。而在政府投资公共工程项目中，铁路项目是政府支出的一个重要组成部分。与此同时，随着国民综合素质进一步得到提升，人们不仅关心政府支出的真实性、合法性，还想知道政府支出是否具有效益，是否考虑到环境问题等。传统的财务收支审计已经不能回答人们所提出的这一系列问题，而绩效审计能对政府支出的经济性、效率性和效果性进行审查和评价，作为政府支出的重要组成部分之一的政府公共投资工程项目的绩效审计也有越来越多人来研究。然而，政府铁路投资项目绩效审计的有关理论和实务尚处于探索发展阶段，没有形成一套完成的指标评价体系。笔者结合实际案列，基于平衡计分卡的理论，针对政府铁路投资项目的运营阶段，构建绩效审计评价指标体系，以规范我国政府铁路投资项目绩效审计评价。
二、文献综述
（一）国外政府公共投资项目绩效审计研究 英国在开展政府公共投资项目绩效审计中有其鲜明的特点：一是风险意识很高，二是审计的对象是全方位的，三是充分发挥社会公众的作用。而澳大利亚大部分的社会公共设施都是使用民间资本，政府投资往往在一个项目中的占比不高，因此澳大利亚的政府公共投资项目绩效审计将重点放在招投标审计和合同管理审计中。澳大利亚的招投标绩效审计主要关注三个方面：一是对招投标的效益性进行评价，就是在保证项目的竣工时间和工程质量的前提下，如何降低标价；二是对项目是否符合政府的规划，是否符合长远发展做出评价，评价的主要对象是标书；三是对项目的统一性进行评价。印度对政府公共投资项目绩效审计的范围较广，由于目前印度的财务管理并不是很完善，印度对政府公共投资项目绩效审计首先要保证项目收支的真实和合法性，指出违法违规的事项。在真实、合法的基础上进一步考虑项目的合理性、效益性，评价项目是否按照既定的目标实施并完成，在实施和管理的过程中内控是否严密，项目整个过程是否存在损失浪费现象等。（二）我国政府公共投资项目绩效审计研究 近年来，随着国家审计署对绩效审计的力度加大，理论界对绩效审计探讨也越来越热烈，在政府公共投资项目绩效审计中也提出了很多观点。主要观点如下：张竹林（2006）指出我国政府工程投资绩效评价存在指标系统不可续、指标横向对比性差、缺乏专门的行业细化指标、定量指标少、数据库不健全等问题，构建了经济性和效率性两类的指标，最后指出指标体系的构建需要一个很长的过程，而且需要动态的调整。贺剑波（2007）提出政府公共工程的绩效审计评价标准应该包括总体评价标准以及具体评价标准两方面。总体评价标准应考虑经济效益、公平问题、再分配问题、适应性问题等方面；而具体评价标准则包括计划标准、定额标准、历史标准、先进标准等。同时设计了我国政府公共项目绩效审计评价的有关指标。高明（2008）指出政府性公共投资项目的决策审计的主要内容包括查核可研报告的合法合规性，查核项目的决策人是否尊重科学规律、是否按照可研报告开展工作等方面。同时提出对项目资金的审计和评价应包括四方面：资金的拨、用、管等环节是否得到有效的监督，内控是否到位；是否严格按照建设设计进行施工，有无擅自变更概算；对项目的财政收支的真实性、合法性进行审计；是否存在重复建设，搞形象工程，发现大案要案线索。王世成、武国（2010）指出大规模政府公共投资项目绩效审计指标体系应按全面、前瞻、综合、可持续、灵活、有建设性等5个方面构建，对其指标分成关联、经济、合规、效果、可持续发展、效率等6个类别，并在每个类别提出1-2个指标，最后对每个类别赋予分值。唐建民（2010）提出建立公共工程投资指标体系原则应包括系统性原则、可控性原则、可接受原则、成本效益原则、公平性原则等方面，同时从经济性、社会绩效、环境评价等方面设计公共投资工程的指标。
政府公共项目投资绩效审计的理论研究为实务操作提供了很多的参考，开拓了审计人员的思维，对政府公共项目投资绩效审计无疑有较大的促进作用。然而从上述理论研究可以看出，研究政府公共项目投资的目的与对象的多，研究具体评价指标的少；研究单个评价指标的多，研究评价指标系统的少；研究定性指标的多，研究定量指标的少。总的来说，目前仍缺乏一套完整的政府投资项目绩效审计指标评价体系。
三、我国铁路项目制度背景分析
（一）我国铁路项目的评价体系 根据我国铁路项目生命周期阶段分类，可以把铁路项目的评价体系分为前期评价、建设评价和运营评价。前期评价主要指项目单位在项目开工建设之前对项目的必要性、可行性等方面进行调查研究评价。目前大多数的前期评价都是法定的，需要有关部门批准，主要包括：发展部门的立项批复、铁道部门的可研批复、环保部门的环评批复、水利部门的水土保持方案批复、铁道部门的开工令等。项目在取得开工令后，就可以开工建设。建设完毕就进行资产移交，一般包括单项移交和整个项目的竣工验收移交。前者移交手续相对简单，由施工方、监理方和业主三方对工程进行调查评价，确认即可；后者则需有铁道部门、财政部门、审计部门、施工方、监理方、业主等对整个项目做出综合评价，最终形成竣工决算报告并移交资产，即建设评价。资产交至运营企业后，项目正式进入运营阶段。目前我国对运营阶段的评价以内部评价为主，主要是铁道部门评价项目是否执行国家宏观政策方针，是否执行铁道部门制定的年度工作计划，是否执行年度预算等。这些评价以定性为主，多为内部评价且不是法定的。此外，财政、审计等部门会对项目的运营状况进行不定期检查、评价，检查、评价的频率由有关部门自行制定。从这三个阶段的评价可以看出，前两阶段的评价多是外面评价，而且在有关学者专家探讨的比较多。笔者研究的政府铁路投资项目绩效审计评价主要是运营评价阶段。会计专业论文范文（二）我国铁路项目投资体系现状及改革方向 我国铁路项目投资体系经过多年的调整有了很大的发展，但仍存在一些问题：一是计划经济色彩浓厚、政企不分。铁路系统在传统上被称为“铁老大”，多年以来，铁路形成了一个比较封闭的系统，计划经济色彩比较浓厚，准军事化的管理模式，政府仍会干涉铁路企业的自主经营行为，铁路所承载的不仅仅是一个企业的责任，还反映了政府的社会责任。二是铁路项目的点多面广线长，资金投入量巨大，容易滋生腐败。随着我国现代化的发展速度和城市化进程不断加快，珠三角、长三角等三小时经济圈的出现伴随着很多匆匆上马的铁路项目，密集的资金投入如果缺乏监管就容易出现腐败问题。三是对铁路效果的评价机制不完善。我国目前比较关注项目建设是否存在违法违规，而对项目的效果评价比较少。青藏铁路环境评价项目是一个好的开始，这表明铁路项目审计已经开始向绩效审计方面发展。针对铁路项目投资体制存在的问题，笔者认为，铁路项目投资体制的未来改革方向为：一是加快政企分开的步伐，把铁道部门转变成行业的管理部门，把铁路的建设和经营转交给企业。二是加大铁路投资项目的外部审计监督力度，防范腐败的产生。实践证明，外部审计的监督比内部的控制和监督力度要大得多。建议建立完善的项目外部监督体制，以保证项目投资的合法合规进行。三是建立规范的政府铁路投资项目绩效审计评价体系，以加强对项目的绩效评价。
四、典型案例分析
(一)斯蒂铁路G省段绩效审计项目案例
（1）项目基本情况。斯蒂铁路G省段全长70公里，组织建设由GMS铁路总公司负责。国家计委于1994年批准立项，审计署在开工前对项目进行审计。1995年5月项目正式开工，1997年4月建成并由GMS铁路总公司试运行，同年10月正式交付使用，资产移交给GMS铁路总公司。该项目建设资金的来源有多个渠道，主要包括铁道部向某银行贷款7500万元、国际贷款552.3万元，铁道部发行铁路债券1000万元，铁道部专项建设资金14563.2万元，G省自筹（由GMS铁路总公司向某银行贷款）2000万元。其中，国际贷款由铁道部统一筹措并指定专门用于采购所需物资设备。（2）评价方法。审计项目开始之初，审计组试图设计一个指标体系对项目进行效益评价，但由于该审计项目不是一个完全的绩效审计项目，审计的任务还包括对项目的真实性、合法性进行查核，限于当时的人力物力，加上对指标体系的设计缺乏理论支持和经验，实际操作中采取了操作性比较强的倒推法进行评价。通过在查核项目的真实合法性的过程中发现项目的违法违规问题，推断整个项目的效益情况。具体操作步骤如下：步骤一，建立绩效评价的因素集合F。因素集合F包括影响项目绩效的各种评价因素。F={F1，F2，…，Fi }，其中Fi（i=l，2，3…，n）为影响项目绩效的评价因素。在实际操作中，选取了资金利用情况、设备使用频率、设备运转情况、设计目标实现程度等四个方面。步骤二，建立风险点集合D。审计人员根据自身的审计经验，确定评价因素Fi方面容易出现绩效不佳的风险点D，然后核实风险点D是否存在绩效不佳的情况。实际操作中风险点的设计如表1所示。步骤三，综合评价。通过在审计的过程中发现风险点存在的问题，倒推出评价因素中存在影响项目绩效的情况（即评价因素绩效不佳的情况），经审计人员综合分析，结合从外部取得的审计情况和资料，对项目作出综合评价。
（3）评价结果。项目运转情况良好，基本完成设计目标，缓解了G省铁路运输紧张状况，促进沿线经济发展和社会进步。在资金利用方面较好地完成预算，资金使用率为97.76%；在设备使用上能按铁道部质量技术要求使用设备，新使用的设备合格率为98.7%；在设备运转上，审计未发现重大设备运转事故；设计目标实现程度上，较好地实现设计的目标以及相关的技术标准。但项目也存在一些问题，主要包括重复购置设备、设备闲置浪费、违规分摊折旧等问题，这些问题在一定程度上影响了项目的绩效。会计毕业毕业论文
（4）评价方法的优缺点。该案例的审计绩效评价发生时间比较早，处于我国绩效审计的探索阶段，对政府投资公共项目的绩效审计刚刚开始。该审计是政府铁路投资项目绩效审计的一个有益探索。在当时，对政府铁路投资项目绩效审计没有经验可循，基本上要靠审计人员自己构建评价指标。审计项目开始之初，审计组试图设计一个指标体系对项目进行效益评价。但由于在此之前，国家审计是以财政财务收支审计为主，审计人员的思维比较狭隘，主要关注财务上的效益性，没有全面地对项目进行评价。同时由于对指标构建缺乏思考和研究，加上当时人力物力的限制，评价使用的方法是比较简易的倒推法，即从发现项目存在一些违法违规的问题倒推项目的效益性不好。该评价办法的优点是易于操作，同时也符合审计人员的习惯，缺点是难以对项目作出全面、客观的评价。
(二)秦火铁路绩效审计项目案例
（1）项目基本情况。2005年12月秦火铁路项目正式建设开工。线路总投资100亿元，正线长500公里，经过3省15市县。2010年底，秦火铁路全线通车，建成后一直由秦火铁路局运营管理。作为国家重点项目，秦火铁路的项目批准建议书和可行性研究报告是由国务院批准的。工程数量大、参建单位多是秦火铁路项目的特点。秦火铁路共建设完成正线500公里、特大桥10座、大桥200座、中小桥100座、涵洞1200座、隧道150座，主体工程涉及63家合同施工单位、16家监理单位，此外参与该项目电力施工、水土保护等工程的建设和监理单位有27家。2008年12月，铁道部批复秦火铁路项目概算为100亿元。截至2010年3月，铁道部累计下达秦火铁路投资计划100亿元，累计完成投资95亿元，累计到位资金93亿元。到位资金与计划下达数比，相差7亿元，与完成投资数相比，相差2亿元。2010年5月，秦火铁路正式移交秦火铁路局运营。会计学生毕业论文（2）评价方法。结合秦火铁路的建设特点和社会影响，审计组从经济效益、社会效益、环境效益、质量安全效益等方面进行评价，在每个方面分别设置一级评价标准和二级评价标准，一级评价标准为强制性标准，主要指有无遵守国家和地区要求强制性执行的法律，二级评价标准为指导性标准，主要指有无遵守国务院和有关部委制定颁布的关于建设项目的规范和文件。
（3）评价结果。总体来说，项目取得了不错的效果：社会效益显著，改善了当地交通条件；经济效益明显，优化了路网布局，促进了当地经济发展；环保措施得力，沿线生态环境基本得到保护；项目质量控制较好，项目运转正常。但项目同时也存在一些问题：项目概算管理不严谨，存在一定的随意性，影响工程投资规模控制；主管部门与建设管理单位没有完全履行职责，没有深入开展勘察设计工作，存在部分投资损失浪费、经济效益不高的问题；没有完全执行用地控制规定，部分耕地没有保护好，没有完全执行国家的补偿标准，农民利益被侵害，不利于社会和谐；部分沿线学校反映噪声很大，项目对噪声防治不足。
（4）评价方法的优缺点。该案例的绩效审计评价工作是在总结案例一的经验做法的基础上做出了改进，比过去有所提高，主要优点：该案例从经济效益、社会效益、环境效益、质量安全效益等四个方面对项目进行评价，较为全面。从该案例开始，审计人员的思维开始趋于发散，从过去单纯关注财务方面的资料数据转向对整个项目的综合评价分析发展。主要缺点：（1）案例设计的指标评价体系多为定性指标，主观因素影响较大，不易推广应用。虽然案例使用的多为定性指标，但比过去还是有很大的进步。指标评价体系的构建，能初步规范审计人员对政府铁路投资项目的评价方向。（2）案例是在项目刚建成不久时进行评价的，因此难以对项目运营状况进行深入的评价。从这也可以看出，选准评价的时间对完成政府铁路投资项目绩效审计十分重要。
(三)ZL铁路绩效审计项目案例
（1）项目基本情况。ZL铁路建成于2001年2月，是铁道部全额投资的项目。建成后，项目一直由ZL铁路局运营。项目跨越4省42个市县，全长3420公里，复线里程、电气化里程分别为500公里和400公里。2010年项目实现主营业务收入709821万元，主营利润23098万元，收入利润率3.25%；多种经营收入400021万元，经营利润7623万元，收入利润率1.91%。2010年项目运输收入100亿元，完成货物发送量7231万吨，旅客发送量2418万人。项目与运营管理相关的信息系统有13个： 铁路货票信息综合管理系统，货运制票系统，调度综合管理信息系统，毒品信息综合管理系统，运输经营指标综合查询系统，货车管理信息系统，车站信息管理系统，车号自动识别系统，货运营销及生产管理系统，大客户管理信息系统，客票发售和预订系统，货运技术计划管理信息系统，集装箱追踪管理信息系统。项目相关的业务数据可以通过这13个系统获得。（2）评价方法。按照项目的安排，结合实际的审计资源，评价的年限为2010年度。针对前述两个案例都是以定性评价为主的情况，本案例在制定评价方法时充分考虑要便于推广，决定设计一套定量的评价指标对项目进行评价。步骤一，设计指标。经审计组讨论确定，从业务和财务两方面，共设计16个指标。步骤二，确定权重。审计人员参考了行业标准、可行性研究报告、国家导向性标准等资料，结合审计人员的专业判断提出权重的建议，建议最终由审计组组长批准确认。步骤三，逐项打分。审计人员根据行业指导标准、可行性研究报告、自身经验等确定指标的参考值。将指标的实际值与参考值对比，得出指标原始得分。再将指标的原始得分乘以权重，得出指标评分，见表2。步骤
四、汇总指标评分，对项目进行评价。
（3）评价结果。该项目总体得分75.5分。其中财务方面48.2分，占财务方面满分60.2分的80.07%；业务方面27.3分，占业务方面满分39.8分的68.59%。总的来说，该项目运营总体情况良好，从财务和业务分别看，财务状况良好偏上，业务状况中等。（4）评价方法的优缺点。优点：评价指标体系全为量化指标，便于推广，受主观因素影响较小。量化指标的设计以及权重的确定，使审计人员在政府铁路投资项目的绩效审计实践具有很强的操作性。评价指标体系的构建，能对整个项目有个较全面的评价。缺点：一是评价指标体系仅考虑财务和业务两方面，而忽略了对项目可持续发展和内控等方面的评价。可持续发展对一个政府公共投资项目是十分重要的，政府公共投资项目一般具有投资金额大，回收周期长的特点。这就要求项目绩效审计不仅要对当前的状况进行评价，还要求对项目未来的运营状况作出分析。内控制度对项目也十分重要，完善的内部控制制度能降低项目的风险，保证项目正常运转。因此要对项目进行完整的、客观的评价，内控方面是不可缺少的。二是评价的年限仅为一个年度，难以对运营的趋势作出分析。年限仅为一个年度，使得无法对项目的有关数据进行纵向比较，也无法设计出纵向比较的指标。纵向比较能较好地反映项目相对自身的发展和改进等。从这个缺点也得到一个启示：选准评价年限对绩效审计评价指标体系的构建，对客观、完整的评价政府公共投资项目十分重要。
以上所选取的斯蒂铁路G省段、秦火铁路、ZL铁路等三个绩效审计项目的案例具有一定的代表性，斯蒂铁路G省段项目处于我国绩效审计的起步阶段，绩效审计评价的思路和范围都比较狭窄，尚未形成评价指标体系的概念；秦火铁路项目对上一个项目有所改进，构建了一个评价指标体系，然而以定性指标为主，不利于推广；ZL铁路项目在前面的基础上作出了改进，构建了一个以定量指标为主的评价指标体系。
（未完待续）
（编辑 熊年春）