浅谈独特性中国方式独特性小结

当前位置: 大雅查重 - 范文 更新时间:2024-01-08 版权:用户投稿原创标记本站原创
摘 要:中国模式的核心动力机制是竞争,但这种竞争的独特性在于,三千多家各级政府(即“政治企业”)的横向和纵向竞争与无以计数的企业竞争交织在一起,形成一种复杂的竞争格局。而政府与企业之间的亲密合作则是导致“高投资和高增长”的核心机制。然而,随着时间的推移,这种机制的负面影响日益严重。中国模式的前景将取决于对这种机制的改革与更新。
关键词:中国模式;政府竞争;财政分权;政企关系
1000—176X(2012)10—0003—06

一、中国增长奇迹的奥秘问题

中国的改革虽然是市场导向型的,但至今还没有建立起像发达国家那样完备的财产权、商业法和独立的司法制度,更没有像新古典主义经济学和华盛顿共识所倡导的那样实行自由市场经济的政策。按照美国的主流意识,只有美国模式(自由市场+政治),才能最终获得成功。
但是,中国却以新古典主义经济学无法解释的方式创造出了至今为止32年的“增长奇迹”,以及由此而来的生活质量全面提高和人口预期寿命的延长。虽然中国面临着诸如环境污染、腐败、财富和收入不均等程度提高(收入基尼系数达0.45—0.47)、城乡差距扩大、地区发展不平均等问题的挑战,但是,经济增长的潜在动力仍然强劲,似乎没有衰弱的明显迹象。面对亚洲金融危机和美国引发的国际金融危机等强大的外部冲击,中国经济都能安然无恙,保持较高增长。
这些事实促使人们想用“中国模式”这一概念来探讨其中的奥秘,追问这种模式的独特因素。如果说“中国模式”代表着一种独特的发展道路,那么,它的独特性的核心要素是什么呢?笔者的观点是:中国模式的核心特征是政府与企业之间的独特关系,而不是政府与市场之间的关系。中国特色的一个重要因素是,政府直接承担发展经济的职能。这种职能超越了提供公共物品、产业规制和稳定宏观经济等通常认可的经济职能。
这种中国特色的政府职能有其深厚的历史文化基础。英国和美国等西方社会把政府视为“必不可少的恶”。与这种观点不同,在中国文化传统中,政府一直被视为“必不可少的善”,是社会经济的自然管理者,是人民的监护者,是“父母官”,认定发展经济是政府天然的职责。按照这种观念,政府存在的合法性在于:通过选贤任能的政治安排,实践民本主义,从而实现富民强国。
中国特色的社会主义市场经济体制,实质上就是想实现现代的市场经济学与传统文化中的人本思想之间的新组合。在中国人的眼中,真正的经济学是“经世济民”之学。能否推动社会经济的发展,不仅成为各级政府评判自身业绩的标准,也成为老百姓评价政府工作成效的关键性指标。如果政府不能推动经济发展和改善民生,那么,它自然就丧失了合法性。在这种社会背景下,政府必然会把当地经济发展和地方利益作为追求的重要目标。为此,它们不仅会从制度和政策上努力创造有利于地方经济发展的宏观和外部环境,而且,还往往会更具体、更直接地介入到经济活动之中。
已有一批文献确认地方政府是中国经济发展的推动力量。这类文献主要关注的是,行政管理的“分权化”、财政分权和地方官员晋升激励“市场化”,如何成为激励地方政府之间的竞争和推动经济增长的关键性制度基础,但并没有细致描述地方政府之间的竞争是如何迫使政府与企业采取一种合作行为。在笔者看来,正是这种合作行为推动了中国经济的市场化和经济增长。本文力图对政府与企业之间的合作关系给予较细致的分析和说明。

二、政府主导的动力机制

相对于以自由市场为基础的欧美模式,中国模式以政府主导市场的发展为核心。中国模式虽然与同为“政府主导型”的东亚模式近似,但却有自身的独特性。这种独特性的根源在于政府与地方政府之间的关系。中国疆土辽阔,人口规模庞大(占世界人口的20%),而且各个地区之间的差异极大。如何处理好与地方之间的关系,如何以最佳的方式将政府行为与经济发展联系起来,一直是中国必须面对的“政府治理”问题,这同时也是经济发展问题。
中国政府治理模式可以描述为“资源国有,集权,地方分级,官员任命制”,使国家具有“天下为公”的性质。
为了有效地治理国家,中国把政府划分为和地方两级,地方政府又分为四个层级:省级34个(包括两个特别行政区),地级333个,县级2 861个,乡级44 067个。地方政府并没有法律规定的固有权力,其行使的权力均来源于授权。
为了有效激励地方政府,在改革开放过程中,中国在集权的基础上进行了各级政府之间的分权改革。一是行政分权。通过把工商管理、税收、发展与改革等经济职能部门划归地方政府管理,不受上级职能部门的直接控制,使地方政府获得大量的经济决策权。同时,每一个这类职能部门又与上级相应部门存在密切的纵向合作关系。二是政治分权。改革之前,直接任命省级和地市两级官员。改革之后,只负责任命省级官员,赋予省级政府任命辖区内地市级官员的人事权;而在地方政府范围内,每一级官员的考核、任免、调动都由上一级党委和组织部门决定。
这种分权化改革的结果,产生出一种独特的与地方之间的关系,地方政府成为了经济发展的直接发动者。激励地方政府官员的基本因素有两项:
一是财政分权。行政分权改革使地方政府的职责范围扩大,例如,本地的教育、卫生和福利等等。与此相对应,国家实行财政分权改革。改革初期,实现的是“财政承包制”;1994年开始,实行“分税制”。始于1994年的“分税制”明确划分独享的税种(如消费税)、地方独享的税种(如营业税源于:论文的格式要求http://www.328tibet.cn
、所得税)和和地方共享的税种(如增值税)。2002年以后,所得税调整为共享税种,与土地有关的税费基本上是地方独享。这种改革,促使政府必须努力拓展税收来源的基础,以履行其社会经济职能。以2000年为例,地方政府在教科文卫方面的支出中负担的比重为89.6%,在社会福利与救济支出的比重为99%,城市建设与维护支出的100%。当然,在某些贫困地区,这类支出的财政收入,有相当大一部分来自政府的转移支付。二是官员的绩效评估和晋升机制。在中国政治体系中,上级政府倾向于以地方经济发展的绩效来选拔和晋升地方官源于:免费毕业论文网站http://www.328tibet.cn
员。其中,GDP增长率是关键性的指标。当然,个体官员所拥有的政治网络对其被提拔起着至关重要的作用。虽然并不存在这样一种正式的制度安排,但经验表明,官员晋升的概率会随着其所在地区的经济绩效上升而提高,而其离任的可能性也会随着经济绩效的下降而提高[3]。
这自然地形成地方政府之间的竞争关系:32个省级政府之间的竞争,意在争取在和国家层面展示出一种好的业绩,政府协调着省政府之间的竞争关系,各省级政府则协调着辖区内下两级地方政府的竞争,它们的竞争也是意在谋得上级政府对其成绩的认可。这种地方政府之间的竞争相当于三千多家“政治企业”(仅仅包括县级以上的政府)进行着横向和纵向相互交织的复杂竞争。
这种政府之间的竞争是通过与企业合作的方式实现的。地方政府以什么样的基础来与企业合作,从而实现与其他政府的竞争呢?这类基础由三个方面构成:
首先,虽然基础性的经济政策是制定的,但地方政府一方面会与政府在政策上讨价还价,另一方面,可以根据自己的具体条件对它们进行调整,使其更符合自己的发展方案。也就是说,地方政府对各种政策拥有很大的“自由解释权”。
其次,地方政府直接控制着能源、金融和所有自然资源(包括土地)等重要的生产资源。特别是各类自然资源名义上属于国家,但实际上却是控制在地方政府手中的。可以说,这是典型的“所有权在,开发权在地方”的现象。这是政府与企业合作的最根本物质基础。这种合作对双方都有很强的激励:政府可以借此实现“发展主义”,企业可以通过与政府的合作而获得重要资源和谋利的机会。
最后,政府控制着大量的经济机会和行政资源。中国经济市场化改革是以经验主义的方式渐进进行的。“摸着石头过河”是最形象的比喻。在这一过程中,有关市场化的法律制度和政策的适应性调整始终滞后于经济市场化的进程。虽然政府不断地取消项目审批等方面的许多政策法规,但仍然掌握着大量的行政资源,包括自然资源的开发权、项目的选择权、投资审批权、税费征收权和市场管制等等。这类行政资源既是政府手中的筹码,也是企业情愿主动与政府合作的根本因素之一。
企业天生具有寻求扩大高层市场空间和谋利的倾向。政府需要企业有良好的表现,以促进当地经济、财政收入和就业的增长,从而增大与其他地方政府竞争的筹码。企业则需要政府的支持与合作,从而赢得更加广阔的发展空间。于是,一方面,地方政府之间的竞争,促使各级政府对企业界的各种要求做出快速反应,成为市场改革的推动者,孕育出自下而上的许多制度创新;另一方面,正是这种政府和企业的合作,成为推动投资和经济增长的最强大动力。这种动力非常强大,以至于地方政府规划的GDP增长率一般都要高于政府设定的增长率!

三、政府与企业之间的合作:增长机制

随着改革的深化,地方政府与企业之间的主要合作方式也在变化。以1993—1994年用分税制替换财政承包制的改革为界,可分为两个时期。之前,地方政府的经济发展战略核心是:如何创办和发展本地企业?不同地区都会根据自身的条件而选择不同的方式。总体上来说,1992年之前,意识形态对私人经济仍然持有较大的偏见。但是,有些地方的政府采取了巧妙的对策。于是,出现了发展模式的各种制度创新。最典型的是浙江省的“温州模式”。在这一地区,早在20世纪80年代,农村就出现了以家庭为基础的大量个体私营经济。地方政府对它的发展采取视而不见的政策和制度环境,“默认”成为合作的形式。与“温州模式”不同,广东省的“珠江三角洲模式”则是地方政府利用最早对外开放政策,让农民以加工贸易为基础,租用国有企业或城镇集体所有制企业的公章,自发地发展所谓的“乡镇企业”(即“红帽子”现象)。江苏省的 “苏南模式”却是政府直接主导乡镇企业的创办,并对这些企业采取特殊的扶持和保护政策,这是名副其实的“乡镇企业”。还有一部分地区仍然重点发展国有企业。这一时期,地方政府普遍采取地方保护主义政策,主要动机是获取财政收入。
实行分税制之后,由于以增值税为主体的共享税种成为地方政府的财政收入主体,地方保护主义大大弱化,政府不得不渐渐走向与各类企业建立崭新合作关系,从热衷于创办企业转向为企业提供良好的投资环境。这也是为了与建立社会主义市场经济的改革目标相适应,加之,国有企业亏损日益严重,政府开始对各种公有制企业进行大规模的改革。自1990年以后,国有企业的亏损金额不断上升,到1998年,2/3的国有企业亏损。
经过始于20世纪90年代中期对公有制企业的大规模改制,大量的集体所有制企业和中小国有企业私有化,国企总数不断减少。国有非金融企业的总数1995—2008年间从22.1万个减少至11.37万个。 第一次全国经济普查(2005年)结果显示,2004年,按照登记注册类型分组,国有企业数量占单位数的5.5%,集体企业占10.5%,私营企业占61.0%,其他有限责任公司占10.6%,股份有限公司占1.9%,港澳台商投资企业占2.3%,外商投资企业占2.4%。以2000年作为一个大概的时间点,非国有经济全面超过国有经济,并且成为日益强大的经济发展力量。
这种改革为新型的政府与企业合作关系奠定了基础。一方面,政府抛弃了意识形态的偏见, 具体地说,“三个代表”的思想是克服所有制结构改革的指导思想。以实践理性代替意识形态的偏见;另一方面,地方政府组织经济发展的战略发生了根本性转变,从热衷于创办企业,转向为企业提供良好的投资环境和招商引资,进入与各种类型的企业展开全面合作的新时代。即使是政府直接投资,也很少采取创办新的国有企业的形式,而是通过市场竞争,委托给各种所有制形式的企业进行。在这一过程中,政府与企业之间合作行为的具体形式和表现是非常复杂的,既有通过制度安排的正式形式,也有通过人际网络实现的非正式形式。
每一任地方官员(主要是一把手)一上任,所考虑的首要问题就是寻求新的经济增长点。他们会分析本地实际情况和外部政治经济环境,判断本地区经济增长的关键因素是什么;基于这种判断, 提出某种发展战略,并制定相关的投资政策;利用手中的经济资源,力争在其他地区采取类似行动之前在本地区创造出这样的关键条件,以形成本地区在经济增长上的相对优势。以制度安排的正式形式与企业进行合作的最典型形态是各种类型的开发区。通过开发区这类案例的研究,我们可以解读出这种合作的基本内容。 20世纪90年代中期开始,地方政府大规模地建设工业开发区。到2003年7月,全国各类开发区有6 866个,规划面积3.86万平方千米。通过清理和整顿,到2006年,获得核准的开发区虽然只剩下1 568个,规划面积缩减至9 949平方千米。其余的开发区多数转变为所谓的城镇功能区,原有的开发区功能没有变化。
在这类开发区中,政府与企业合作的最主要内容包括:
(1)政府为企业征用土地,并投资建设配套的基础设施,低价转让给企业。
在中国,城市土地属于国有,农村土地属于集体所有。开发区建设所需的用地几乎都来自农村集体所有的土地,一般都由政府征收,然后,进行基础设施建设之后,再以较低的转让给企业使用。我们可以观察到,工业园区的土地名义不断下降,从1994年8.6万元/亩下降到1998年5.45万元/亩。部份工业园区的土地下降一直持续到2003年[4]。 即使是在土地资源最为稀缺的浙江省,征地和基础设施建设配套成本为10万元/亩的工业用地,平地出让只有8.6万元,大约1/4的开发区,出让不到成本的1/2[5]。
(2)地方政府根据某种发展战略规划,制定各种优惠政策,招商引资。这类优惠政策,除上述的低廉土地出让之外,包括按投资额返还部分土地出让金、企业所得税减免等,甚至降低劳工、环境保护的标准。可以说,对这些企业产权的保护超过了法治的程度。
(3)精减办事程序,节约企业的时间成本。在每一个投资项目上都存在各种审批环节的中国,这种成本是不可小视的。
其实,开发区类型的政府与企业合作形式已经广泛地延伸到了非开发区之外,成为普遍的形式。自然地,政府给企业的优惠政策会因产业的不同而有别。例如,地方政府并没有降低所有土地的使用,它们只是降低公共部门和工业企业的土地;对于服务业、房地产业的用地,则采取完全市场化的方式,但政府会与开发商配合,强调征用和拆迁土地。又如,作为税收优惠的结果,外资企业长期存在“长亏不倒”、“越亏越投资”的现象,2005年账面亏损的外资企业占60%以上,2004年外资“百强”的纳税增长率为0!
这种发展思路背后的文化因素是中国人注重整体思维和辩证思维的文化传统,展示出了中国模式的一个典型特征:政府确定目标,制定计划,并动员各种力量来推动目标的实现。较为极端的情形是地方政府把招商引资的指标分解到地方政府的各个部门,甚至于公检等法律机构也有招商引资的指标。这是中国所独有的招商引资方式。
这种注重整体的思维虽然使发展思路具有大局观和长期的眼光,但缺乏对具体政策的精心设计。结果,在具体的行动中,各种非正式制度就起着不可或缺的作用。中国是一个以权力为基础,靠人际关系维持的社会。在这种社会中,所有的活动都充满潜规则,政府与企业之间的关系中也不例外。这种潜规则的本质在于:即便是正式的制度,如果不借助于某种形式的所谓“联络情感、礼尚往来”的人际关系作为润滑剂,也不可能得到很好的执行和实施。正是这类潜规则的存在,使得大大小小的企业家们被迫主动地与政府各个部门的官员建立关系网。
因此,要描述出政府与企业之间的非正式合作形式是比较困难的。因为,这类合作形式非常复杂和多样化, 充满所谓的“潜规则”,而且,具体的方式取决于相关政策的弹性。这里,我们只用思考下述一个事实,就可心领神会其中的奥秘:据粗略计算,2010年全部A股上市公司中聘请的前官员总数达到1 599人,其中有467人在上市公司的职务是独立董事。企业不在意独立董事会“做出独立判断”,而在意这些退休高官长期仕途累积的丰富人脉、关系“资源”。从好的方面说,企业又可利用他们的政治优势,争取项目和投资优惠,节约办事成本,提高企业效率。大量不可能聘用官员的企业,就只能把大量的时间用于与官吏们“联络情感”,争取商业机会。
不论是什么样的合作形式,政府的最终目标就是要通过增加投资来促进经济增长和增加财政收入。自然地,地方政府之间通过与企业合作的方式展开的竞争过程,产生了一系列推动经济增长的重要因素,包括各种制度的重新安排、工业化和城市化的发展、农村劳动力的转移和基础设施的改善等等。但是,从最近十多年的情形来看,最突出的因素是投资率的大幅度提高。政府对整个经济体提供宏观源于:大学生毕业论文范文http://www.328tibet.cn
指导——保证稳定和平衡,而地方政府则通过税收、土地和行政资源等,吸引投资,推动地方经济发展和就业。这正是中国高投资现象的根源。全国固定资产投资从1995年的23 358.6亿元,增加到2008年的182 91

5.3亿元,2009年更是高达250 229.7亿元。

在1979—1992年间, 投资率(即投资占GDP的比例)年平均约为35%,此后,投资率不断提高。除对公有制企业大规模改制的1996—2002年之外,投资率都在40%以上(最高的2009年达到47%),比20%左右的世界平均投资率高出近20个百分点。
这种高投资率是政府投资和企业投资相互推动的产物。政府投资规模一直在不断扩大,从1996年的3 044亿元增加到2008年的22 490亿元,其中,政府的投资比重由34.3%上升 41%[6]。虽然在整个社会投资总额中,政府投资的比重不高(不到10%),但它直接或间接引起的企业投资效应是非常大的。
自然地,这类政府投资主要是通过国有企业实施的,但也有相当一部分是通过民营企业来进行的。政府出资,企业建设,但企业之间可以通过竞争的方式来争取这种投资机会。自然地, 通过政企分开的改革,政府不再拥有干涉国有企业具体经营的权力,但是,国有企业与政府仍然有一种天然的内在关系。最引人注目的现象是,国有企业高级管理人员与政府官员角色可以互换。这充分说明国有企业拥有其它类型企业所没有的政治优势:与手握各种资源的政府部门的良好关系。因此,政府与国有企业的合作关系要比与其他类型企业的合作关系要更亲密得多。但这种亲密关系正在疏远。疏远的主要原因在于:(1)仅仅在2002—2009年间,在国有企业中,已经被股份化的企业从30%提高到64%。在1 500多家上市公司中,含国有股份的公司就有1 100多家。这些国有企业已经成为相对独立的法人实体和市场主体。 (2)非国有企业的势力也非常强大,它们也在千方百计地谋求与政府建立亲密的关系。摘自:本科生毕业论文范文http://www.328tibet.cn