浅谈绩效国有资本经营预算绩效评价系统

当前位置: 大雅查重 - 范文 更新时间:2022-11-23 版权:用户投稿原创标记本站原创
摘 要:国有资本经营预算绩效评价是国有资本经营预算体系重要组成部分,是完善国有资本经营预算管理和监督的重要工具。本文在理论研究回顾的基础上,客观分析了构建国有资本经营预算绩效评价的基本原则和评价对象,依据预算管理体系并结合其监管体系结构,提出了基于内外部绩效的国有资本经营预算绩效评价基本构架,构建了定量评价与定性评价相结合的评价指标体系,最后针对国有资本预算绩效评价工作提出了改善预算管理的制度及法律环境等相关建议。
关键词:国有资本经营预算;绩效评价;指标体系
1000—176X(2012)10—0068—06

国有资本经营预算绩效评价是国有资本经营预算体系框架中的重要环节,是完善国有资本经营预算监督管理体系的有效手段。国资委自2003年3月成立之初,就将建立国有资产经营预算绩效评价制度作为一项重要的工作,提出要建立对资本预算执行全过程的监督问效机制,以提高预算资金使用效益。近几年,国内部分省市也开始了国有资本经营绩效评价的尝试,但评价体系缺乏科学性,导致绩效评价效果无法保障。因此,深入研究构建国有资本经营预算绩效评价体系,对于指导绩效评价实践工作及完善国有资本经营预算制度都具有十分重要的意义。

一、理论研究回顾

国有资本经营预算绩效评价是评价主体运用科学的评价标准、方法及程序,对评价客体的国有资本经营绩效及预算执行情况进行系统、客观的考核评价[1—2]。现有研究表明,国有资本经营预算绩效评价有利于保障国有资本经营预算有效执行,促进国有资本战略性调整以提高国有资本运营和配置效率[3]。唐现杰和孙伟明认为,绩效评价能及时反馈国有资本经营情况,有效保障国有资本经营激励约束机制的有效运行[4]。罗会武也在其研究中指出,建立国有资本经营预算绩效评价体系,不仅能帮助增强国有企业核心竞争力,并能有效调节产业布局以提高全社会资源配置效率[5]。目前国有资本经营预算绩效评价问题已引起了国内学者的广泛关注,其研究方向主要集中在绩效评价实践层次和主体的确认、指标体系构建等方面。

1.评价实践层次和主体的确认研究回顾

针对国有资本经营预算绩效评价的实践层次划分和主体界定的问题,学者们大致存在以下两种观点:一种观点认为绩效评价层次应依照“政府—国资委—国有资本运营机构—国有企业”的多层次国有资本经营预算体系相应地分为三层[6—7]。如陈雪峰认为,预算绩效评价应与预算目标相适应,基于多层次纵向预算体系结构建立三层阶梯型绩效评价体系,评价主体分别为政府、国资委和国有资本运营机构[8]。另一种观点是根据国有资本经营预算监管体系的架构,把绩效评价分为内部绩效评价与外部绩效评价两个层次,内部评价依照预算体系分为两层或三层评价,外部评价为人民代表大会及社会机构对政府或国资委的绩效评价[9—10]。如詹蕾认为,国有资本经营预算实质上是为了保障实现国有资本双重目标,因而预算绩效评价应实现对企业的微观绩效评价和对国资委的宏观管理评价[11];高莉在其研究中指出,外部考核的核心是国有资本保值及运营战略计划的实施情况,内部评价实质上则是针对国有企业的[12]。
两种观点中,前者的三层级评价结构与国有资本经营预算体系结构保持一致,有利于绩效评价的顺利执行,但是其主要强调对国有企业和国有资本运营机构的国有资本运营绩效评价,未能体现国有资本宏观调控职能,且忽视了预算体系外的社会各界对国有资本预算的监督作用;后者在前者基础上加入了社会对预算体系的考评,充分体现了国有资本经营预算的双重职能,但其在是否将政府作为评价主体纳入内部评价的问题上还存在争议,政府在评价体系中的角色不明确,且外部评价中混淆了人大与社会机构作为评价主体不同的职能,也未能反映政府对国资委的预算监督管理职能,这都导致指标选取上容易产生模糊,无法体现评价目标,指标体系也难以明确对应其评价层次等问题。基于这些问题,国有资本经营预算绩效评价实践层次应依照国有资本增值保值和宏观调控的双重目的划分,在预算体系内部和外部分别实现国有资本运营绩效评价和预算执行情况评价,使评价体系同时体现国有资本经营管理职能和预算宏观调控职能,更好地实现预算绩效评价目标;且应结合预算编制体系结构及监管体研究生论文http://www.328tibet.cn
系结构,在外部评价中实现“人大—政府—国资委”的两层绩效评价与社会机构等对政府及国资委的监督考评的统

一、使评价主体职能更为明确,清晰区分各层次对应的评价指标体系,保障绩效评价效果。

2.评价指标体系构建研究回顾

现有研究中关于国有资本经营预算绩效评价指标选取的观点较为一致,认为评价指标体系大致分为两大类:国有资本经营预算执行程度的指标体系和国有资本经营绩效的指标体系[13—14]。
现有研究中的指标体系依据绩效评价对象来构建,体现了绩效评价的目标导向性原则,如廖添土在其研究中建立了反映预算职能的评价指标体系,使绩效评价真正体现国有资本经营预算促进实现国有资本经营战略目标的职能[15];孔玉生和车甡围绕预算的内容及国企改革的目标制定了体现配置绩效及社会绩效等方面的评价指标体系[16]。然而,现有针对评价指标体系构建问题的研究仍未能体现评价的实践层次,因而指标也难以反映评价主体的具体职能,在评价实践工作中也容易出现指标使用不当的问题。此外,国有企业经营者与国家之间存在冲突,现有指标体系中还无法解决以国家管理者的角度进行的绩效评价结果难以获得经营者的认可等问题。基于此,应在现有研究的基础上,采用定量指标与定性指标相结合的方法,依照评价实践层次将指标体系分为内部评价指标体系和外部评价指标体系,分别对国有资本经营绩效、国有资本经营预算执行情况和国有资本社会职能贡献程度及预算制度合理性进行评价,指标体系结构明确了各评价主体所适用的评价指标体系,从而保障国有资本经营预算绩效评价的有效性。
目前对于国有资本经营预算绩效评价的研究,对指导国有资本经营预算绩效评价实践工作具有重要的意义。但现有研究中还存在一些亟待解决的问题,如:如何在绩效评价中解决被评价企业地区差异、行业差异问题;绩效评价体系应如何体现国有资本经营预算对国民经济和社会发展的积极作用等。而这些问题实质上都围绕绩效评价主体确认以及评价指标选取等方面,因而对国有资本经营预算绩效评价层次及主体确认、指标体系构建问题进行深入研究是十分有价值的。

二、构建国有资本经营预算绩效评价体系的目的、基本原则和对象

1.绩效评价的目的

国有资本经营预算绩效评价的目的在于确保国有资本职能的实现。从国有资本的职能上看,国有资本的运行一是要实现资本增值目标;二是要实现宏观调控目标。基于此,国有资本经营预算绩效评价的具体目的有以下几点:一是促进国有资本战略性调整和保值增值,优化国有资本存量调整及增量投入,提高国有资本运营质量和配置效率;二是加强对国有资本经营预算执行程度的监督管理,及时发现并反馈预算执行过程中出现的问题,提高预算管理工作效率;三是为国有企业经营者奖惩办法的制定和考察国有资产运营机构经营绩效及政府、国资委工作绩效提供科学合理的标准;四是作为编制下个年度国有资本经营预算的参考,并为预算考核审批提供依据。

2.绩效评价的基本原则

国有资本经营预算绩效评价的基本原则主要有:
(1)客观性原则。要保障预算绩效评价结果的可信度,就必须保证预算绩效评价是以客观实事为基础,是建立在对真实的评价资料和客观分析的基础上。只有保障了评价结果的可信度,才能真正发挥绩效评价的预算管理监督作用。
(2)反馈性原则。绩效评价过程中应保持沟通渠道畅通,促进反馈信息的有效性,及时发现问题,及时修正评价指标甚至绩效目标,以便更好地保障绩效评价体系的科学性和合理性。
(3)透明性原则。国有资本经营预算绩效评价应接受政府、社会舆论的监督,杜绝主观随意性,保证国有资本经营预算执行的约束力和绩效评价工作的规范性。
(4)目标导向性原则。绩效评价是为了保障实现国有资本经营预算双重职能,因而绩效评价体系的构建应以其评价目标为导向,评价指标与评价标准等都应以此为原则来选取和设定。
(5)定量与定性相结合的原则。评价指标需要通过量化才能较为准确地反映问题本质,但是国有资本经营预算绩效评价的有些指标难以量化,因而需结合定性评价。

3.绩效评价的对象

国有资本经营预算的基本职能就是确保实现国有资本双重目标,而国有资本双重目标能否很好地实现,取决于国有资本经营情况和预算执行程度。对国有资本经营收入执行情况和国有资本经营这两方面进行绩效评价,有助于提高国有资本经营绩效和管理水平,实现国有资本经营预算,提高国有资本运营和配置效率的目的。基于此,国有资本经营预算绩效评价的对象应包括国有资本经营绩效和国有资本经营预算执行情况:
(1)国有资本经营绩效。资本的逐利本质决定利润最大化也是国有资本经营管理的重要目标,因而要加强国有资本经营绩效控制和管理,从而实现国有资本保值增值目标。中国的经营性国有资本基本集中于国有资本运营机构及其下属国有企业,因而国有资本经营绩效实际上就是国有资本经营机构的经营效益和国有企业经营业绩,对国有资本经营进行绩效评价相当于对国有资本运营机构及国有企业的绩效评价。国有资本经营绩效包括企业经营效益和经营者业绩两方面,对其绩效评价主要从财务效益、资产运营、偿债能力和持续发展能力四个方面展开。国有资本经营绩效评价对国有资本的经营管理起着导向作用,促使经营者合理地使用国有资本,提高国有资本的运营绩效。
(2)国有资本经营预算执行情况。国有资本经营预算的执行情况体现为在一段时期内国有资本经营预算的完成程度,其直接影响到国有资本战略性调整的阶段性目标的实现情况。对国有资本经营预算的执行情况进行绩效评价主要是为了优化国有资本存量调整及增量投入,提高国有资本配置效率,以实现国有资本经营预算保障社会稳定和促进经济增长的目标。国有资本经营预算具体分为收入和支出,因此,对国有资本经营预算执行情况的绩效评价也相应地分为收入完成情况评价和支出完成情况评价这两部分。
 源于:大学生毕业论文http://www.328tibet.cn
 

三、构建国有资本经营预算绩效评价体系

1.绩效评价层次及主体的确认

国有资本经营预算绩效评价主体的确认取决于实践层次的划分。绩效评价的目标导向原则决定了评价实践层次应依照国有资本增值保值和宏观调控的目标划分。因此,绩效评价体系应分为两个部分:一是对在预算体系内实现的国有资本运营绩效评价;另一部分是对预算体系外的国有资本经营预算执行情况进行的绩效评价。内外部评价都应依照多级预算体系结构建立,体现纵向层级结构。此外,国有资本经营预算绩效评价应杜绝主观随意性,接受政府、社会舆论的监督,因而外部评价应结合预算监管体系架构,实现证监会、机构、社会媒体和审计机构等对政府与国资委的预算绩效评价。
基于以上分析,本文构建的国有资本经营预算绩效评价体系是基于多级预算管理体系结构,结合预算监管体系层级的内外部综合绩效评价。这种层次结构既有利于促进实现国有资本经营管理目标和宏观调控目标,也体现了国有资本经营预算的透明性原则,保证了国有资本经营预算执行的约束力和绩效评价工作的规范性。绩效评价层次的划分及主体确认具体如下:
(1)内部绩效评价。依照预算管理体系结构,应将内部绩效评价分为两个层次:其一是国资委对国有资本运营机构的经营绩效评价,其评价主体是国资委,核心是国有资本保值增值率和国有资本营运战略实施;其二是国有资本运营机构对国有企业经营绩效的评价,评价的核心是国有资本保值增值情况,评价主体是国有资本运营机构。内部绩效评价对象是国有资本经营绩效,其适用的指标是国有资本经营绩效评价指标。
(2)外部绩效评价。外部绩效评价为人民代表大会及社会各界对政府和国资委的国有资本管理绩效评价,它体现了国有资本最终所有者对经营管理者监督约束的权利,从而完善了国有资本经营预算制度。结合国有资本监管体系结构和预算编制体系结构,外部绩效评价应分为两方面:一是“人民代表大会—政府—国资委”两层直接评价,评价主体分别是人大和政府,评价核心是国有资本经营预算执行情况;二是在完善的社会监控体系下,由证监会、机构、社会媒体、审计机构和司法机构等对政府及国资委实施间接评价,评价主体是证监会、机构等社会力量,评价核心是国有资本社会职责的贡献和预算制度的合理性,如预算的法律制度完备性等内容。外部绩效评价适用的指标是国有资本经营预算执行情况指标和评议指标。

2.绩效评价的指标体系及合理性分析

(1)绩效评价指标体系。
国有资本经营预算绩效评价指标应该依据绩效评价对象和评价目标来确定,指标体系结构应与评价实践层次和评价主体的职能相对应。如前所述,绩效评价分为内外两部分:外部为对国有资本经营预算执行情况的评价;内部则为对国有资本经营绩效的评价,且外部评价包含社会等对政府和国资委的间接绩效评价。因此,评价指标体系应该依照此层次结构,采用定量与定性评价结合的方式对国有资本经营绩效和国有资本经营预算执行情况分别进行评价,还应加入评议指标,为社会等对预算体系的监督考评提供支持。此指标体系结构既体现了绩效评价的双重职能,反映了预算绩效评价的定性与定量相结合的原则,也明确了各评价层次所适用的评价指标体系,从而保障了评价的有效性和可操作性。
基于上述分析,本文认为国有资本经营预算绩效评价指标应包含两方面摘自:毕业论文模板http://www.328tibet.cn
:第一方面为基本指标(定量指标),包括体现国有资本经营预算执行情况的评价指标和体现国有资本经营绩效的评价指标这两类;第二方面为评议指标(定性指标),主要体现社会对预算体系监管职能。国有资本经营预算绩效评价指标体系如表1所示。
(2)绩效评价指标体系的合理性分析。
本文采用定量定性评价相结合的方法,将评价指标体系分为基本指标和评议指标两方面,实现对国有资本经营绩效、国有资本经营预算执行程度、国有资本社会职能贡献程度及预算制度合理性的评价。
①基本指标。基本指标即定量指标,分为国有资本经营预算执行程度评价指标和国有资本经营绩效评价指标。前者主要适用于“人大—政府—国资委”两级外部评价,后者则适用于内部绩效评价。
对国有资本经营预算执行情况的评价主要是体现人大及政府对国有资本预算的审查和监督职能,保障国有资本促进经济增长社会稳定的目标的实现。本文依照国有资本经营预算的内容,将预算执行情况评价指标相应分为预算收入执行情况及预算支出执行情况这两部分。
国有资本经营收入既包括国有企业依法上缴的税后净利润,国有控股、参股企业分配的股利等部分,也包括通过发行债券或发放贷款实现的收入。对此,本文分别选取国有资本经营收益收缴执行比率和融资收入实现比率来对预算收入执行情况进行绩效评价。
预算支出执行情况指标依据财政部2011年颁布的《国有资本经营预算编报试行办法》的规定分为资本性支出、费用性支出及其他支出三方面:资本性支出具有支持国有企业改制及提高企业核心竞争力的性质,因而选取投资新企业比率与增资扩股投资比率作为指标;费用性支出主要为国有企业日常运营成本以及企业体制改革发生的相关费用,因此使用管理费用及其他运营费用比率等作为评价指标;其他支出是指用于社会保障等方面的支出,本文选取转入社保资金比率指标来进行衡量。
国有资本经营绩效实际上就是国有企业及国有资本运营机构的经营绩效。依据《国有资本金效绩评价操作细则》中的规定,应从资产营运、企业财务效益、偿债及持续发展能力四方面进行评价。考虑到国有资本具有宏观调控的职能,本文在此基础上加入了调控效率状况方面指标,并考虑国有企业经营者与投资之间的冲突问题,在企业财务效益评价上加入EVA指标。
企业财务效益状况评价方面,主要是反映国有企业对投资人即国家和社会的保证程度,因而本文选取了净资产收益率和EVA作为指标,使评价系统既能代表国家评价资本运营业绩,又能够引导管理者的行为,保障国家作为投资人的利益。资产营运方面主要反映的是国有资本管理质量和利用效率,本文选取了总资产周转率和流动资产周转率作为指标,可以促进企业加强内部管理,提高国有资本利用效率;偿债能力的评价主要是从国资委的股东立场上来考虑的,体现国有企业保护债权人即国资委的利益的能力,因而主要选取资产负债率和已获利息倍数;发展能力状况是衡量国有企业资本的积累能力,未来扩张能力的重要指标,因此选取营业增长率和资本积累率来评价企业经营状况和市场占有能力,预测企业经营业务拓展趋势;国有资本具有国家宏观调控职能,因而在调控效率方面本文选取了国有资本比率和国有持股比率作为指标。
②评议指标。它是对原有基本评价指标体系的一种补充,是为了进一步从宏观角度对国有资本经营预算进行评价,而使评价结论更加准确和全面而设定的。评议指标主要适用于机构等社会力量对政府及国资委的间接评价。
评议指标主要体现国有资本对社会稳定和促进经济增长的职能以及国有资本经营预算制度合理性,主要评价的是国有资本的政策传递效率、承担的社会经济责任程度等。本文选取了国有资本战略规划调整、国有资本基础管理情况及国有资本预算对社会经济环境的影响情况这三个指标进行评价。
国有资本战略规划调整指标反映国有资本营运是否有利于国民经济的发展,是否推动国有资本向重要行业和关键领域集中,适用于对政府和国资委的考核评价;国有资本基础管理情况指标反映基本管理制度、管理队伍等内部管理方面是否协调一致,是否能促进提高国有资本管理的效率,适用于对国资委的考核评价;对社会经济环境的影响情况评价指标体现国有资本保障社会稳定、促进经济增长的能力,通过评价有助于保障实现国有资本宏观调控目标,推动社会资本有序发展,其适用于对政府的预算绩效评价。
本文提出的国有资本经营预算绩效评价指标体系是基于评价层次结构和评价对象而构建的。指标体系采用定量和定性指标结合的方法,将基本指标与评议指标统一起来,并结合预算监管体系结构,实现了对内外部综合绩效的评价,尤其实现了对国有资本社会职能贡献程度及预算制度合理性的考评。指标体系结构明确了各评价主体所适用的评价指标体系,保障了国有资本经营预算绩效评价的有效性,也充分反映了预算绩效评价提高国有资本运营和配置效率的职能,有利于实现国有资本经营预算促进社会稳定经济增长的目标。
此外,考虑到国有资本预算收支的资金使用性质和目的,以及国有资本经营预算的支出存在对社会稳定、经济发展等方面的积极影响,本文在现有研究的基础上加入了对国有资本预算社会保障支出评价的指标,使评价指标体系更加体现国有资本双重职能和预算体系目标导向原则;考虑到国有企业经营者与投资人即国家之间存在冲突,因而在国有资本运营绩效评价中加入了EVA指标,使评价指标体系能更好地反映国有企业创造价值能力的作用,帮助更好地判断国有资本的保值增值目标是否真正得到实现。参考文献:
郭复初.论国有资本管理体制创新[J].时代财会,2001,(2):15—19.
蒋艾丽.国有企业绩效评价体系探讨[J].新疆财经大学学报,2008,(2):35—37.
[3] 谢茂拾.我国国有资本经营预算制度的框架设计[J].国资管理产权导刊,2005,(5):38—40.
[4] 唐现杰,孙伟明.国有资本运营绩效评价研究[J].黑龙江对外经贸,2007,(1):87—102.
[5] 罗会武.国有资本经营预算绩效评价主体研究[J].产业与科技论坛,2012,(3):7—9.
[6] 陈苏琼.我国国有资本经营预算研究[D].南昌:南昌大学硕士学位论文,2007.
[7] 陈艳利.国有资本经营预算制度的构建:体系框架与难点解析[J].财政研究,2008,(10):24—27.
[8] 陈雪峰.国有资本经营预算管理研究[D].青岛:青岛科技大学硕士学位论文,2007.
[9] 张婷,孔玉生,宋文阁.国有资本经营预算支出绩效评价研究[J].财会月刊,2009,(8):11—13.
[10] 李丹,周文良.国有资本经营预算考核评价研究[J].经济问题探索,2007,(10):10—15.
[11] 詹蕾.国有资本经营管理绩效评价研究[J].改革与开放,2009,(4):112—113.
[12] 高莉.国有资本经营预算的考核绩效评价体系构建[D].成都:西南财经大学硕士学位论文,2008.
[13] 陈丽娜,秦岭.国有资本绩效评价体系的研究[J].集团经济研究,2007,(19):42—43.
[14] 李丹,吴祖宏.构建国有资本经营预算制度的思路[J].现代经济探讨,2005,(2):41—43.
[15] 廖添土.国有资产“分级所有”:理论逻辑与路径创新[J].福建师范大学学报,2010,(3):23—28.
[16] 孔玉生,车甡.刍议国有资本经营业绩考核[J].企业活力,2008,(11):12—13.
State—Owned Capital OperationBudget Performance Evaluation System
WU Xiao—dong
(College ofInternational Economics & Trade, Dongbei University of Financie and Economics, Dalian Liaoning 116025,China)
Abstract:
As an important part of state—owned capital management budget system, the performance evaluation of state—owned capital management budget is an important tool to improve the management and supervision of state—owned capital. On review of relevant theories, this paper analyses the basic principles and evaluation targets objectively. According to budget management system and sup学位论文http://www.328tibet.cn
ervision system structure, this paper first proposes the framework of performance evaluation of state—owned capital management budget based on internal and external performance, and then constructs evaluation index system combining quantitative evaluation and qualitative evaluation. Finally, this paper proposes suggestions aimed at improving budget management system and legal environment of performance evaluation of state—owned capital management budget.
Key words:
state—owned capital management budget; performance evaluation; index system

(责任编辑:杨全山)