服务型绩效审计方式:江苏省无锡市探讨与实践

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[收稿日期]2011-08-21
[基金项目]无锡市审计学会“政府绩效审计”课题阶段性探讨成果
[作者介绍]课题组主要成员:李明辉(1974— ),男,江苏金坛人,南京大学商学院、中国审计探讨中心教授,管理学博士,以事审计学与公司治理探讨;王凡(1963— ),女,江苏常州人,无锡市审计局局长,高级审计师,以事审计实务与管理工作;课题组其他成员:张艳、张娟、王兵、唐家梁、李晔、徐波、李家虎、曹慧明、陈雪琴、曹中会计专业毕业设计。

[摘要]无锡市审计局在广泛借鉴国内外先进经验的基础上,立足于地方实际,积极探讨实践具有无锡特点的服务型绩效审计方式。该方式强调绩效审计应当为公共管理服务;为建设服务型责任政府服务;为党委、政府、人大、社会公及被审计单位等各个方面的利益相关者服务。绩效审计的重点是对政府部门履行公共服务职能的效率、效果和经济性进行审计,它着重查找不足、发现理由及帮助被审计单位持续地提升绩效水平。无锡市审计局在探讨实践服务型绩效审计方式历程当中,在审计理念、审计策略、质量制约、参与主体、项目选择等方面都进行了大胆革新,取得了初步的经济效益、社会效益和政治影响。
[关键词]绩效审计;审计方式;服务型绩效审计;审计理念;审计策略;政府绩效审计
[]A[文章编号]10044833(2012)03004010

引言
开展政府绩效审计,对政府及其下属部门和公共投资项目的经济性、效率性和效果性进行审计,是政府受托责任的内在要求。20世纪80年代以后,随着社会经济和现代政治的进展,公众对政府公共受托责任的关注由原先侧重于公共资源利用的合规性财务责任审计,进展为将公共资源利用的经济性、效率性和效果性作为评价公共管理的重要手段和工具,政府绩效审计也因而成为世界各国政府审计的重要进展方向。实践表明:绩效审计对于推动政府及其部门更好地履行公共受托责任,加强绩效管理以提升公共服务质量和效率、降低行政支出、优化政策制定起到了重要作用。早在上世纪80年代初期,我国在对国有企业开展财务审计的同时,就进行了一些经济效益审计的试点,此后各级审计机关不断探讨绩效审计的实践策略[1]。进入21世纪以后,随着建设服务型责任政府观念的不断深入以及国家审计署的大力推动,政府绩效审计在我国得到了较快进展,许多地方政府审计机关都在结合自身实际,积极探讨绩效审计方式,以实现政府审计机关的自我转型与提升,以而更好地为提升政府绩效服务。近年来,江苏省无锡市审计局在广泛借鉴国内外绩效审计论述和策略的基础上,摘自会计论文范文http://www.328tiBEt.cn
探讨出了具有鲜明无锡特点的服务型绩效审计方式。该方式对于促使地方政府更好地履行公共受托责任、提升公共服务和社会管理质量、效率起到了积极的推动作用,并为地方审计机关实现自我转型及更好地建设服务型责任政府提供良好的示范。本论文将对无锡市审计局关于服务型绩效审计的探讨和实践进行探讨浅析,以便我国政府审计机关以自身实际出发,积极探讨各地区的绩效审计策略、审计论述系统。

一、 无锡探讨和实践服务型绩效审计方式的基本情况

上世纪末及本世纪初,无锡市审计局曾经在一些专项资金审计、经济责任审计、国有企业审计等项目中对有关部门的经济性、效率性和效果性进行了评价,但这种绩效评价较为分散,且没有以绩效审计的角度有意识地去系统地收集证据、进行评价并提出相关的倡议,因而并非真正作用上的绩效审计会计专业写毕业论文范文。2004年,无锡市审计局决定探讨建立系统的、科学的、具有无锡特点的绩效审计系统。当年的“芦村污水处理项目绩效审计”项目是无锡市审计局绩效审计的首次尝试。此后,无锡市审计局不断探讨绩效审计工作新策略,所开展的绩效审计项目占全部审计项目的比重逐渐提升。尤其是2008年以后,无锡市审计局在积极探讨具有无锡特点的服务型绩效审计方式上取得了初步的成效。

(一) 无锡开展绩效审计的指导思想和基本目标

2009年3月,无锡市审计局在借鉴兄弟省市经验并总结自身已有成功经验的基础上,立地区实际,出台了《无锡市审计局关于大力推进绩效审计工作的指导意见》(以下简称《指导意见》),明确了绩效审计工作的指导思想、总体目标、重点以及绩效审计工作的具体要求。根据《指导意见》,当前和今后一段时期,无锡市开展绩效审计工作的指导思想是:以论述和“三个代表”重要思想为指导,按照科学进展观、构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会的要求,围绕经济社会进展大局和市委市政府工作中心,开展绩效审计。
无锡市审计局根据建设服务型责任政府的内在要求,并结合无锡本地实际,将当前绩效审计的目标确立为以下两个方面:(1)财政资金利用的3E。绩效审计的重要目标之一就是对政府部门履行其职责的历程中,财政资金配置与利用的经济性、财政资金管理活动的效率性、财政资金目标完成的效果性进行独立的监督与评价,并提出审计倡议,以而推动提升资金的管理水平和利用效益。这不仅有助于被审计单位发现自身管理上的不足,不断提升自身绩效水平,而且可以增进社会公众对政府履行公共受托责任情况的了解,减少公众对政府的不信任感。(2)公共政策的制定、执行及效果。绩效审计的另一重要目标,是通过对政府公共政策的制定、执行及效果进行全历程的审计评价,以便发现政策的片面性和局限性,并及时向政策制定部门反馈信息,以而保证政策制定的合法化、科学化和化。以现实来看,我国当前政策制订环境、决策机制和政策执行方面有着的不足更加大了我国开展公共政策绩效审计的迫切性。

(二) 无锡服务型绩效审计的内容和重点

无锡市审计局紧紧围绕党委政府和人民群众的关注点,积极探讨实施政府宏观政策绩效审计、专项资金绩效审计、环境资源绩效审计、建设项目绩效审计和与经济责任审计相结合的绩效审计。
根据无锡经济和社会进展要求,在充分了解民意的基础上,无锡市审计局重点加强以下五个方面的绩效审计:(1)对政府公共服务与社会管理政策(包括宏观经济调控政策)执行效果进行审计,以推动政府政策制定与执行的优化;(2)对政府以改善民生为目的的社会建设事业的效率效果进行审计,包括对教育、就业、收入分配、社会保障、医疗和社会管理等方面专项资金的管理和利用效益情况及国家有关惠民政策的落实情况进行审计,以推动政府部门在民生民本方面的服务与管理职能的履行,推进和谐社会建设;(3)对政府投资项目的效益效果进行审计,以节约公共资金,提升资金利用效率;(4)关注经济增加的质量,对环境资源保护绩效进行审计,包括对能源资源节约和生态环境保护情况、资源环境保护资金利用的社会效益和环境效益等方面进行审计,以提升政府公共服务的科学性与可持续性;(5)对政府部门资金利用与管理的绩效进行审计,以促使相关部门努力降低行政成本,提升资金利用效益。

(三) 无锡服务型绩效审计的初步成效

通过服务型绩效审计的全面开展,无锡市审计局切实发挥了国家审计在推动行政效能建设、提升财政资金和公共资源利用绩效方面的作用,取得了显著的经济、社会和政治效益。
1. 经济效益。服务型绩效审计的作用首先体现在行政效能的提升和行政成本的节约上。2009年完成的绩效审计项目,共减少财政拨款或补贴3.55亿元,节约工程投资5.78亿元,为降低行政成本、提升公共资金的利用效率做出了巨大的贡献专科会计论文范文。绩效审计经济效益的发挥还体现在被审计单位采纳和实施针对相关整改倡议之后绩效水平的提升上。无锡市审计局通过审计报告和《审计要情》的形式将审计中发现的不足以整改倡议书的方式书面反映给相关部门,促使其优化案例或出台政策,提升财政资金的利用效率。
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6. 审计手段的现代化与审计策略的多样化。无锡市审计局在探讨实践绩效审计历程中,广泛运用现代信息技术,除了广泛采取AO对被审计单位的财务数据进行计算、浅析外,还探讨利用计算机技术进行数据筛选与挖掘,并利用互联网开展审计调查,以而使整个绩效审计置于推进信息化建设的大环境中,极大地提升了审计效率。在审计策略方面,他们广泛借鉴国内外经验,根据审计项目的性质与技术条件,因地制宜地灵活运用多种策略(包括取证策略、浅析策略、评价策略、计算机审计技术策略和成果提升策略)来实现审计目标。无锡市审计局认识到,绩效审计策略是多层次、全方位的,可以根据不同项目的不同情况,选择不同的审计策略或者综合运用多种策略,以而保证审计目标的实现。在审计实践中,除了采取传统的检查书面文件、观察、浅析程序、抽样调查等策略外,他们还利用互联网技术,通过网上调查等策略来收集审计证据。实践表明:对于那些联系民生、群众关注、参与热情高的项目,采取网络调查等现代策略来帮助确定审计内容和重点、获取审计辅助证据,是十分有效的。值得一提的是,在实施绩效审计的历程中,绩效审计标准的选择是一个普遍的难题。一方面,政府部门的绩效尚缺乏统一的指标系统;另一方面,即便是同一个部门、同一个项目,审计目标不同,其评价标准也有着较大差别。为此,无锡市审计局根据审计项目的特点,运用标杆法、纵横向比较法等办法确定绩效审计标准,以而在一定程度上解决了审计标准的难题。
7. 审计结论的循征性和建设性。在开展绩效审计的历程中,无锡市审计局注重运用循证思维来浅析不足、提出审计倡议。无锡市审计局认为,在绩效审计历程中,在发现不足的基础上弄清不足理由,是作出审计判断、评价并提出针对性倡议的前提。这不仅是绩效审计的重要任务,有时甚至是绩效审计能否成功的关键会计学论文网。由此,在绩效审计历程当中,他们十分重视对不足理由的浅析,要求审计人员在发现不足的基础上对有关不足产生的直接理由和深层次理由全面进行浅析,进而以体制、机制、制度层面提出对策倡议,保障政策、制度的有效落实和执行,对在执行中产生的偏差以及制度本身不科学的地方提出审计意见,发挥审计的建设性作用。此外,无锡市审计局还注意有选择地开展政策评价审计和政策执行效果审计,检查政策执行及其目标实现的历程,以而“以点带面”,以较少的审计项目来发现和解决不同部门和项目普遍有着的制度、体制不足。以目前来看,无锡的绩效审计项目大多偏重于对管理制约制度以及政策自身的绩效审计。然而,在实施绩效审计的历程中,无锡市审计局并不只是发现被审计单位的不足和不足,而是注重运用辩证思维,在对被审计单位绩效管理有着的不足和不足进行审查的同时,注重立足于内外部客观环境,挖掘被审计单位绩效管理方面的成绩,这不仅避开了审计评价的片面性,而且有利于鼓励被审计单位进一步总结经验、持续提升绩效。帮助被审计单位挖掘和总结成功经验,实际上是审计倡议建设性的另一个体现。跟踪历程有助于推动审计倡议的有效实施并为审计机关、立法机构和政府就绩效审计的效果提供反馈。具体而言,跟踪历程的目的包括:提升审计报告的有效性、帮助政府和立法机构对审计机关自身的绩效进行评价。ASOSAI也指出,“最高审计机关的一项基本目标就是通过(被审计单位)实施审计倡议来提升公共部门的绩效和受托责任,而跟踪历程有助于有效且及时地实施审计报告中的倡议”[4]。无锡市审计局认为:绩效审计不应当只是提出审计结论和倡议就结束,审计机关还应当对相关倡议的落实整改情况进行,以保证被审计单位绩效管理的持续改善,因为这是服务型绩效审计的本质要求。由此,在绩效审计完成以后,他们积极对被审计单位进行走访,以追踪了解整改情况,帮助、督促被审计单位建章建制,提升资金运用效率和管理绩效。通过对整改情况的跟踪回访,不仅强化了审计的严肃性,而且保证了审计结果的充分运用,推动了政府及相关部门、单位绩效水平的提升。
8. 质量制约的全程化。要实现绩效审计的目标,必须要对绩效审计的整个历程实施严格的质量制约。为此,无锡市审计局审计项目选择、审计计划与案例设计、审计实施历程到审计结论形成与沟通、审计结果公开、审计跟踪回访整个审计循环进行质量制约,以而保证了审计质量。其具体措施包括:(1)在审计项目选择上,初步建立了科学合理的绩效审计项目选择立项机制,建立起包括征集、申报、论证、修改改善、执行等环节在内的项目优选程序。(2)改善审计计划与实施案例的编制财务会计论文范文。无锡市审计局认为,绩效审计实施案例的编制不能仅仅停留在审计组层面,而应当区分项目的轻重程度确定参与编制的主体。对于重大审计项目实施案例,应实行集体论证制度,决策层、管理层、执行层共同参与,对案例的可行性、周密性进行论证,以而解决好审计目标、重点内容、审计手段等不足,保证审计案例的科学性。(3)在审计实施和结论的形成上,他们充分注重审计小组内部的沟通,并建立审计工作底稿逐级复核制度,在一些专业不足上积极引入专家支持,以提升审计评价与倡议的逻辑性、公正性和前瞻性。(4)建立审计项目评估制度,以而推动审计质量的摘自会计类毕业论文题目http://www.328tiBEt.cn
不断提升。对绩效审计项目的评估应贯穿于实施阶段、报告阶段和跟踪检查督促落实阶段,而不是等项目完成才开始。在审计项目完成后,他们还通过定期工作考核和业务交流来推进绩效审计质量的持续提升。

三、 无锡服务型绩效审计方式的成功经验与有着的不足

(一) 无锡服务型绩效审计方式的成功经验及其借鉴作用

我们认为,无锡的服务型绩效审计方式在五个方面值得其他地方审计机关借鉴。
1. 强调绩效审计的服务性。无锡市审计局将“服务型绩效审计”作为其开展绩效审计的鲜明特点、基本指导思想和努力方向,这不仅是在建设服务型政府这一大背景下实现政府审计机关自我转型与升级的现实选择,也是深入推进绩效审计向纵深化进展的现实选择。在传统的偏重于真实性、合法性目标的审计之下,被审计单位往往带有抵触情绪,容易导致审计机关与被审计单位之间的联系紧张会计毕业论文选题。将“服务”作为绩效审计的基本目标,使被审计单位看到审计对于提升自身效益、节约支出有推动作用,可以在很大程度上取得被审计单位对审计工作的理解和支持,以而使得绩效审计工作得以长期深入进展,为政府审计实现功能转型创造一个良好的外部环境。需要强调的是,政府绩效审计的服务功能,并非审计机关为了迎合被审计单位而被迫做出的妥协,而是绩效审计功能必定的回归。
2. 提升公众等多元化主体对绩效审计历程的参与。无锡市审计局在实施绩效审计的历程中,注意让社会公众、人大代表、政协委员、被审计单位、专家等主体在审计的立项、实施和报告历程中充分发挥参与作用,以而提升了绩效审计立项的现实价值,并使审计人员可以获取更为充分的审计证据、形成更为适当的审计意见和倡议。无锡市审计局尤其注重公众在绩效审计项目中的参与性。他们认为,公众的知情权可以覆盖到政府公共受托责任的履行历程,而不应仅限于审计结果,由此公众在政府审计历程中不能只是充当一个被动的接受者,而应当主动地提出自己对审计信息的需求并对审计机关表达其对政府部门公共受托责任的履行情况的看法,换言之,公众还应当是政府审计历程中的一个主动参与者。为此,无锡市审计局通过网络在线调查、发放问卷、实地走访等多种形式,引导社会公众积极参与绩效审计历程,以了解公众对绩效审计的需求以及人民群众对政府有关的政策、项目的绩效如何评价。此外,无锡市审计局在绩效审计历程中也注重利用专家的工作。绩效审计涉及社会经济各个领域,许多时候仅依靠政府审计机关人员的力量难以完成,尤其是在涉及环境保护、基建工程、信息技术等专业领域的绩效审计项目中,审计人员需要掌握较多的工程技术知识才能对项目的经济性、效果性、效率性做出科学的评价。为了打破专业人才瓶颈对绩效审计的制约,无锡市审计局与有关科研院所建立了紧密的联系,并建立绩效审计专家人才库,特别是在一些绩效审计的重点领域,引入专家咨询制,聘请一些专业领域的权威专家和高校学者,担任绩效审计人员或顾问,充分发挥专家独立、公正、熟悉本行业情况的特长,以而提升审计质量。在很多审计项目中,专家还直接参与进来,这进一步保证了审计的科学性。
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[责任编辑:杨志辉,许成安]

Serviceoriented Performance Audit Model: Wuxis Experiences
Subject Group of the Government Performance Audit
(School of Business, Nanjing Universi摘自财务毕业论文http://www.328tiBEt.cn
ty, Nanjing 210093, China;Wuxi Sub, Wuxi 214131, China)

Abstract: In recent years, the auditing bureau of Wuxi, Jiangsu Province has practiced a serviceoriented performance audit model. In Wuxi, performance audit aims to serve for improving public management. Particularly, it should serve for the construction of serviceoriented accountable government. The audit should serve for all kinds of stakeholders, including the local party committee, primary government, the local Peoples Congress, the public and auditees, and so on. The audit should find out shortcomings in performance management and provide suggestions to improve auditees performance on an ongoing basis. Wuxi also makes innovations in audit ideas, methods, progress, quality control, participants, programs selected, and the like. The Wuxis model has made some achievements in economic, social efficiency and political influence.
Key Words: performance audit; audit modes; serviceoriented performance audit; audit ideas; audit methods; government performance audit