推行国库集中支付制度深思

摘要：国库集中支付推行以来，取得了一些成绩，但是也暴露出一些不足。本文在浅析浅析实践中存在不足的基础上，针对这些不足提出了实践中推行国库集中支付制度应当予以完善的倡议。
关键字：国库 集中支付 核算
国库集中支付制度建立的历史并不长，普遍由市场经济国家于上个世纪实施。一项制度能够建立，而且是普遍建立，一定有其历史必定性，符合历史潮流发展的方向，更一定有其深刻的理论依据。国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监制约度。

一、国库集中支付试点工作中遇到的不足

在借鉴西方发达国家经验的基础上，我国从2001年开始，开始逐步推广实施国库集中支付制度。从几年的实践来看，取得了明显的成效，但同时也暴露出了一些不足，需要对其进行革新和完善。

(一)单一账户的设置不规范

革新的基本要求是：国库单一账户由财政部门在人民银行或其分支机构开设，未设中国人民银行分支机构的地区在金库银行开设。但是实际情况是，还存在一些试点地区未将单一账户设置在银行，而是设置在商业银行，使国库管理制度革新偏离了既定目标，增加了财政资金的风险。国库资金向商业银行转移，也不利于银行货币政策和货币手段的实施。

(二)与地方在核算策略上存在差异

各地一般都采取集中收支、集中核算的做法，而试点部委则实行集中收支、分散核算。近年来，各地一般都设立了会计核算中心或财政核算中心或资金结算中心或国库集中支付中心，在保持财政资金分配使用权不变的情况下，取消了预算单位的银行账户和会计人员，将预算单位的财政资金集中到中心，统一在商业银行开设账户，实行集中收支、集中核算、集中管理。这样可以强化预算执行监督，便于财政部门集中调度统筹安排，但由于预算单位自身末参与自己的财务管理，不利于其对自己收入、支出、资产、负债以及净资产的浅析浅析和管理。另一方面试点部门又是采取集中收支、分散核算的做法，这种做法正好和地方的集中收支、集中核算的做法相反。分散核算方式有利于预算单位对于白身财务管理，但财政部门对于支出的监督力度不如前者，所以造成与地方在核算策略上存在差异。

(三)国库法规的不健全

随着金融及财税体制革新的进一步深入，国库的会计核算和管理工作都有了很大变化，虽然国家也于1985年和1989年相继出台了国家金库管理条例及其实施细则，并修改了一些法律法规，但相当一部分已不适应金融及财税体制革新的要求，如在国库监管中，国库有权根据金融违法行为处罚办法对金融机构占压财政存款或资金的行为进行处罚，而对税务和财政机关的占压行为无权处理，出现了国库监管中的。真空。现象，业务革新中制度建设的不配套，严重影响了国库职能作用的充分发挥。

(四)预算编制与资金管理、政府采购之间缺乏衔接

实行了国库集中支付制度以后，预算的编制与执行虽然也进行了适当的调整，但与资金支出管理革新还不配套，其所遇到的不足主要表现在:1、各单位应当采用。零基预算编制法。编制预算，但是在预算编制过程中还大量地存在着。各类预算基数加增长。的情况，不能反映预算资金支出管理革新后的资金运动情况。2、各单位的预算由收入预算和支出预算组成，这一策略提供了资金收支流量方面的信息，但因实行国库集中支付后，资金的实物管理和价值管理由不同的部门进行，因此要求各部门预算还要提供资产存量方面的信息。3、在预算执行过程中，由于预算的编制不规范、批复不及时、年度预算调整频繁等，对超预算或预算结余缺乏相应的制度约束，客观上给国库集中支付制度的实施增加了难度。

(五)资金管理信息系统滞后

国库集中支付的实现完全依赖于高效成熟的国库集中支付资金管理信息系统的支持。这一信息保障体系要求所有预算单位和预算责任人、财会人员全员参与，能够满足预算资金的全过程制约、财务审查、往来结账、报表汇总、多个单位的账目并行及资金管理等方面的要求，还必须解决财政部门和各预算单位之间，预算单位与各下属部门(或单位)之间，财政部门与政府采购部门及供应商之间的实时财务监控和数据交流等不足，并做好数据安全工作。目前我国以财政部门为中心的预算资金管理还未建成达到上述要求的信息平台，大部分刚开始实行集中会计核算，而真正做到事前、事中和事后全方位监控并与政府采购相结合的信息平台尚有相当差距。

(六)缺乏资金支付风险防范制度安排

我国预算单位由行政单位和事业单位组成，在新的市场条件下，许多事业单位为其业务的发展而进行融资，行政单位也经常为本部门、本行业或某一项目进行担保，实行国库集中支付以后，一旦融资或担保项目失败，就需要以国库资金偿还，风险最终转移到国家，情况严重的还会影响政府对宏观经济的调节。目前对行政事业单位的资金风险管理制度尚未有较完善的措施。

二、完善国库集中支付革新的倡议

国库集中支付制度革新是一个渐进性的过程，目前在和地方还处于试点阶段，制度本身还需要不断的修正与完善。

(一)规范单一账户设置

我国一些试点地方将国库单一账户设置在商业银行，这完全背离了国库集中支付制度革新方案，影响了革新目标的实现。为保证革新的顺利进行，单一账户体系的成功建立，应加强账户的管理工作，单一账户的开立、变更、撤销必须在国库部门备案，国库部门经常开展检查工作，对未经备案的财政性资金一律予以撤销。

(二)统一与地方核算方式

为保证革新的一致性，采用会计集中核算的地方应积极向的核算模式靠拢。试点地方的省分库和地市中心支库要积极配合财政部门的转换关系和过渡工作，积极向国库集中支付模式过渡。具体可采用两种措施:一是变。正划资金。方式为。倒划资金。方式，在资金清算方式上积极向国库集中支付模式靠拢;二是在当地财政、银行确有特殊困难，不能采取。倒划资金。方式的情况下，倡议采用。日初划款、日终清算。的方式作为过渡。

(三)提高立法档次，逐步修订完善革新的有关法律制度

随着革新的逐步深入，现行相关立法存在的不足越来越突出，已不适应革新的实际需要一是立法层次过低，法律规范的威慑和约束作用得不到充分发挥；二是立法较为滞后，缺乏前瞻性，没有完全适应革新的步伐或为革新的推进事先设计出制度安排；三是一些立法的针对性和可操作性还不够强。目前，立法不足已经成为革新顺利进行的瓶颈。所以，财政部门要对革新的支付管理办法、会计核算办法、资金清算办法等相关制度进行修订完善，在实践中不断创新，加快革新的进程。

(四)加强国库集中支付中心队伍建设

革新开始后成立的国库支付中心，具体资金支付业务，但随着革新的不断推进，也对财政干部队伍建设提出了更高的要求。革新带来的变化对干部的政治素质和业务素质提出较高要求，因此，需进一步加强对财政、国库和预算单位的政策教育和业务培训，使相关领导和每个会计人员基本有较高的政治素质，全面了解、掌握革新的制度规定和管理办法，为国库单一账户体系的建立与实施提供可靠的保证。要加强业务培训和学习，明确责任，规范管理，强化监督，提高效率，为预算单位保守秘密，切实维护预算单位的利益。

(五)加快革新配套措施的建设

构建市场经济环境下的社会主义公共财政体系，需要各项革新的齐头并进，所以在深化国库集中支付革新的同时，也要不断完善其他配套革新。首先，要细化部门预算，全面推行部门预算制度。公共财政就是要建立细化预算编制，从而全面反映各部门、各单位的收支活动情况。实行部门预算是市场经济国家的普遍做法，是市场经济体制对财政管理体制的基本要求，是我国建立国库集中支付制度的前提和基础。部门预算反映了部门所有收入和支出，不仅可以细化预算编制，提高预算编制的透明度，而且有利于防止预算执行中的不规范做法，有利于人大等部门对预算的审查和监督，同时也能加强财政对预算支出的刚性约束，充分发挥财政的监督作用。其次，要进一步加强预算执行的制约和监督。目前，财政提出要通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重支出效果的管理。所以，各级财政部门都要积极建立起完善的绩效评价体系，逐步将绩效预算的理念引入财政支出管理中，强化财政的监督职能。