我国建立高绩效政府路径选择

笔者在《论高绩效政府》（《郑州航空工业管理学院学报》，2006年第1期）一文中对高绩效政府进行了论述，指出高绩效政府就是政府在履行行政责任的过程中，在注重社会公平的基础上，能够积极回应公众要求、追求公众满意，以相同或更少的资源获得公共产出的最大化。目前，树立科学发展观，构建和谐社会已成为我国各级政府的共识，建立将效率、效益和社会公平放在同等重要位置的高绩效政府已成为各级政府的必定选择。在建立高绩效政府的政府革新上，西方比较有代表性的有：英国梅杰政府实施了“公民宪章”运动；美国克林顿政府实施了“重塑政府运动”；美国布什政府提出“政府应该是由结果导向，它不由过程由绩效引导”，并确定了政府革新“以公民为中心，以结果为导向，以市场为基础”的三大原则，等等。我国面对建立高绩效政府的目标，应该在立足于中国特殊的行政生态环境的基础上，借鉴一些西方政府革新的成果，按照建设有中国特色社会主义社会的要求，形成有自己特色的公共行政体制及公共管理模式。

一、继续推进行政体制革新

继续推进行政体制革新是建立高绩效政府的根本所在。我国的行政体制革新已走过了二十多年的历程，近年来，行政体制革新的步伐有所加快，并在机构革新、职能转变、行政审批等方面取得了重大进展。但是，我国的行政体制与经济社会的快速发展比较起来，还是有些滞后。因此，必须继续推进行政体制的革新。

1.继续推进行政体制革新，必须树立“以公众为中心，以市场为导向”的行政理念。

以公众为中心，就是政府的公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变；以市场为导向，就是通过引入市场机制和市场力量来改善公共服务的提供，将不必由政府承担的职能移交给社会组织。具体地说，一是要树立服务观念，以公众的满意度为服务标准。政府要把公众的需要放在工作的首位，确立“服务至上”、“以民为本”的观念，全面提升政府的服务质量。二是要树立加强市场机制建设和提供良好公共环境的理念。政府要向社会提供一个稳定、统一、公开、可预期的公共环境，保证各种创新机制有效运行，维护市场的公平竞争秩序。三是要更加重视市场调控。政府应将经济生活“总指挥”的角色让给市场，通过市场机制的作用实现资源的最优配置，通过自由竞争机制激发市场主体发展经济的动力。

2.继续推进行政体制革新的核心不足是要进一步定位和划分行政权力。

第一，重新界定政府与社会和市场的关系，将部分行政权力“外移”或“内移”。“外移”就是将一些政府职能向市场、社会和企业转移，并服务于市场、社会和企业。大量的技术性、服务性社会服务，可以由组织来承担，它能够有效地降低政府决策成本，推动社会经济的良性循环和发展。“内移”就是要解决政府的管理或服务“不到位”不足。要加大政府在外部效益大于内部效益领域的投入，如基础教育、公共卫生、部分基础设施等；要从公共利益出发，利用经济、法律、技术标准等政策工具，对企业行为的“负外部性”影响进行积极管理；要加强社会保障，更多地关注社会弱势群体，等等。
第二，建立高效运行模式，将行政权力“平移”和“下移”。“平移”指同级政府工作部门之间职能的转移，就是将一些政府部门过于集中的权力分散，或将相似的职能合并为同一个部门。相似职能部门的合并是政府机构设置中的基本要求，可以有效避开政府机构容易出现的规模膨胀、职能重叠、效率低下的综合症。中国目前在政府职能部门的合并上可以说已经取得了一定的成效。权力分散的重点就是将现行一些政府部门集决策、执行、监督于一身的体制剥离开来，让有决策权的没有执行权和监督权，有执行权的没有决策权和监督权，有监督权的没有决策权和执行权，构建分离制约又能协调运行的新体制。“下移”指上级政府的某些职能向下级政府、基层政府转移，就是权力向动，实现职能下属化。职能下属化应有规范原则，这种规范性应被转变为一项高层次的宪法原则。首先，要从观念上确定原则，真正实现把决策权力落实在最小权力单位上，即成本收益完全内部化的最小单位上，做到把所有应该下放的权力下放给下级政府，让下级政府来决定地方事务，由上级政府来解决具有整个辖区效应的事务。其次，要完善政府职能下属化的制度框架，通过宪法以及相应的法律，厘清各级政府的关系，解决各级政府之间的权限冲突。以持久的可预见的制度，而不是以权力，也不是以短期的迫切需要，来确定各级政府之间的关系，必将有利于处理上下级政府之间的关系，实现政府职能下属化的规范。最后，要坚持财政平衡的原则，制约公共资金的纵向转移。要有效制约再分配收入转移，使各级政府承担相应的财政责任，靠征税、收费和借贷来筹措资金，完成其负责的任务。

二、进一步完善制度环境

政府及政府革新总是在一定的制度环境中存在和运行的。制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。①制度环境并不是不能转变的，它同样随着社会、经济的发展而转变，如宪法的修改，就是为适应社会发展需要而作出的制度环境转变。中国的制度环境决定着中国政府革新的方向，制约着其基本的价值选择以及具体的政策选择。所以，要建立高绩效政府，就必须进一步完善制度环境。
1.确保政府依法行政是推动高绩效政府建立的基础。目前，我国要按照科学发展观的要求，更加重视社会管理、公共服务方面的立法，加强公众关注的热点、难点不足的立法。行政管理的各个领域、各个方面的法律法规都必须健全和完善，使政府行政有法可依。要强化落实行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、行政许可法和公务员法等，以加强对行政机关及其公务员行政行为的制约，提高执法水平。行政程序法可提高行政效率，保障行政活动的化、公开化、理性化，应尽快制定，它的完善，是法治国家的重要特点。
2.加强人大对政府的监督制度建设是推动高绩效政府建立的根本。为了能够有效地对政府进行监督，人大必须改善自身的运行机制和强化人大代表的职责。首先，人大对公众的申诉或代表反应的不足，要建立能有效处理的良好运行机制，提高对不足进行深入调查的能力及处理不足的能力。其次，人大要建立与代表经常接触或与公众沟通的平台，确保能及时了解社情民意，如设立公开的网站，定时接待公众，等等。第三，必须改善人大代表，特别是县、市人大代表的选举办法，可以在一些地方试行代表候选人与公众面对面交流，而不是仅仅让公众了解一份简历而已，然后逐步推广。强化人大代表的职责，必须实行一些行之有效的策略。如要求人大代表（特别是县、市人大代表）定期与选区群众面对面接触，了解民情，体察民意，要向群众公布自己的通讯地址、电子信箱；人大会上每个人大代表都要有相关议案，要敢于、勇于就具体的不足向政府提出质询，并确保人大代表按照自己的意愿选举政府官员。
3.加强社会对政府的监督制度建设是推动高绩效政府建立的关键。建立高绩效政府是不能单靠政府自身的，必须建立起有效的社会监督制度。最近几年，社会对政府的监督力度已有明显加强，但监督制度还必须进一步建立和完善。要建立和完善参与的具体制度。如在行政执法和执法监督方面，要建立和完善行政执法批评投诉制度、行政处罚和行政许可听政制度以及行政执法评议制度等；要建立参与的信息平台，充分利用政府网站和新闻媒体等现代化信息手段，确保公众对政府的知情权，使公众广泛地参与行政决策、行政执法等政府行政管理活动；同时，要尽快制定符合现实的“新闻法”，以加强新闻媒体的监督力度，保障新闻工作者尤其是记者的批评权、知情权。
4.加强党的执政能力建设是推动高绩效政府建立的本质。中国作为执政党，政府的主要领导及各部门的领导基本都是各级党委的委员或常委。所以，加强党的执政能力建设可以说是推动高绩效政府建立的本质。十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》对如何加强党的执政能力建设进行了详细的规定，这其中的关键，是进一步发扬党内和认清领导干部在建立高绩效政府过程中的关键作用，加强对领导干部的管理。要革新和完善党内选举制度，改善候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例，在条件成熟的地方实行党内竞选，并逐步推广，将真正德才兼备、注重实绩、公道正派的优秀干部选拔到各级领导岗位上。

三、运用科学的管理工具

行政体制革新和制度环境是建立高绩效政府的基础，但政府要实现高绩效，还必须在履行行政责任的过程中运用科学的管理工具。有效的科学管理工具的运用，可以对建立高绩效政府起到积极的、强有力的推动作用。
1.绩效评估。政府绩效评估是对各级政府或政府工作部门的工作状况做比较全面的综合判断。绩效评估的关键是必须有一套科学、客观、合理的评估体系。一是政府绩效评估的主体要来自于社会方方面面的组织和团体，将上级部门、同级机关、下属部门以及社会的方方面面“顾客群体”的评估综合起来，将社会对政府的满意度放在更为重要的位置，真正体现公共责任的理念。二是评估必须有多元的价值标准。不仅要在经济效益上评估，更要在社会效益和政治效益上评估，看其能否推动经济增长和社会进步以及能否确保政治稳定和维护社会公平。三是要采用综合的、科学的评估策略。政府绩效的指标有量的指标，也有行为的指标，因此，对不同的评估客体必须采取有针对性的评估工具和策略，注意评估策略的多元化，既要有定性的浅析浅析，又要有定量的评估。
2.竞争与企业化管理。通过引入市场竞争机制提高政府的绩效，是现代政府公共服务中的一个流行趋势，也符合市场经济发展的要求。竞争不仅能节约资金，更有助于提高政府的公信力。对由政府提供并承担费用的产品和服务，必须尽可能地使各种组织参与竞争，利用竞争机制产生的压力促使服务提供主体不断改善服务质量。如在公共工程建设领域，凡是属于经营性和竞争性的项目，应当通过公开招投标、内部竞争、合同外包等市场方式营造市场竞争机制。
某些公共组织可以像运作企业那样运作（虽然不能像运作企业一样来运作政府），可以将这些公共组织置于由付费顾客和激烈的竞争者支配的环境，并要求他们对其财政底线负责，这就是企业化管理的行为。②企业化管理的最大好处体现在：被转化为公共企业的公共组织必须倾听顾客的心声，必须为存活而竞争，必须努力提高服务质量和降低运行成本。因此可以节约资金，确保顾客利益最大化，实现政府的高绩效。我国现在有些地方政府已将一些公共组织转变为企业化组织，如城市的公共交通、环境卫生治理等领域。企业化管理是政府革新的过渡形式，其中还存在着产权不清、委托—等不足，所以，政府要在运作过程中，进一步明确哪些职能必须保留在公共部门，哪些职能要最终交给民营企业，以从根本上提高政府的绩效。
3.政府全面质量管理。政府全面质量管理，就是将产品生产的全面质量管理的基本观念、工作原则、运用模式应用于政府机构之中，以达到政府机构工作的全面、优质、高效。③它的中心是全面质量，强调的是优质的管理，关键在于落实到位。它的基本管理理念是：顾客至上、团队精神及扩大参与。顾客至上，就是政府的公共服务要以公众为中心，服务要满足、超过公众需要的期望值。团队精神，就是强调政府内部个人与个人、部门与部门、个人与部门之间的相互协调与合作，将其他个人或部门作为自己服务的顾客，建立充满活力的政府组织，使其进行自我管理、自我制约，从而改善政府的管理与服务。扩大参与，就是扩大政府内部成员及公众的参与，以充分调动组织内外所有人的主动性、积极性和创造性，从而提高政府的绩效。英国学者奥克兰指出：“不管是公共部门还是私营部门，全面质量管理都是整个组织改善、竞争、高效、韧性的一种好的途径。”④政府全面质量管理有利于挖掘公务员的潜力，能使工作环境变得更愉快融洽，增强组织的凝聚力，从而提高政府绩效，增加公众的满意度。
除了上面的管理工具，还有选择退出与特许制度、社区治理机构、建立公共实验室（对一些涉及范围较广的政策进行模拟实验）等能够进行有效实践的科学管理工具。使用这些管理工具的主要目的是实现结果，而非简单地遵循规定和程序，是要提高对公众要求的回应能力，以及引起对成本的关注和最有效地利用资源，从而提高政府的绩效。所以，这些管理工具的使用一定要与社会、经济的发展结合起来，要与具体的行政环境结合起来，使其发挥最有效的功能，推动高绩效政府的建立。

四、加强政府人力资源管理

加强政府人力资源管理，管好用好人力资源，是建立高绩效政府的关键所在。国以人兴，政以才治。当今世界，知识经济现象广泛出现，人力资源相对于物质资源越来越具有决定性的意义。
1.培养有效的公共管理者。现代公共管理的一个新的发展趋势就是将公共管理视为一种专业，将公共管理者视为职业管理者。因此，现代公共管理者必须是有效的管理者，即不仅要随时掌握瞬息变化的社会发展脉络，而且还要能够采取和运用新的深思方式和工作策略，以不断提升公共组织的绩效和公共服务的品质。史蒂文。科恩和威廉。埃米克指出：“有效的公共管理者试图使事情发生，他们通过战略性的深思和行动来追求有计划的目标；有效的公共管理者试图要理解事情发生的理由，以及事情被转变的可能性；有效的公共管理者同为有关决策和创新提供反馈意见的人所组成的非正式网络保持密切联系，并且他们会不断地学习、育人、实验和变革。”⑤有效的公共管理者对组织环境有清楚的理解，他们能够预测他们的行为对组织环境产生的影响。他们有一套长远的、明确的目标，并能为实现这些目标持续努力，如果遇到障碍，他们则会寻找新的解决途径。目前，我国政府中必须要有更多的有效的公共管理者，惟有如此才能营造一种具有市场压力、鼓励创新、鼓励竞争、以顾客为导向的、使得为公众服务的价值观念得以确立的、能够增加公共组织凝聚力的组织文化，从而推动高绩效政府的建立。
2.有效地利用激励。著名管理大师乔治。埃尔顿。梅奥指出：“管理者应该以激励人的行为、调动人的积极性为根本，组织员工主动、积极、创造性地完成自己的任务，实现组织的高效益。”⑥国家公务员需要激励，因为他们从事的是社会公共事务而非他们个人的私人事务，他们工作的直接受益人为其他人而非他们本人。对他们有效地施以激励，无疑能形成良性互动的工作氛围，从而大大提高工作绩效。国家公务员是经济收入相对稳定的群体，他们都有一定的物质利益追求，所以，工资、奖金、福利等物质激励对他们来说是必不可少的，但他们也是希望通过合作而取得成果的社会人，有着社会的和心理的需要。结合我国具体的行政环境，有效的激励机制主要包括关爱激励、信任激励、拉动激励和推动激励。关爱激励就是要为公务员创造一种协调一致、和谐融洽的组织氛围，要关心他们的生活，帮助他们解决生活中的困难，同时要关心他们的成长，使优秀的人才得到及时的晋升，从而达到激励公务员的目的。信任激励就是上级行政机关要信任下级行政机关和公务员，充分授权他们去完成适当的工作任务，使其能够创造性地为社会提供公共产品，能够积极地投入工作，自觉地提高公共服务的质量。拉动激励就是通过上级对下级的表率作用、典范人物的榜样作用以及理想或目标对现实的吸引、拉动作用鞭策公务员向目标努力。推动激励就是利用压力的作用和监督惩处机制的作用来推动公务员积极工作、干事创业，通过对某些消极行为和行为结果的惩罚处理，以振奋人心，激励积极的行为方式和行为结果的出现，这样，就形成一种无形的推动力量。例如，对腐败分子的惩处就是对清正廉洁的公务员的激励。
3.建立学习型政府组织。建立学习型政府组织，能够推动政府的不断发展，提高政府的公共服务能力和竞争力；能够实现国家公务员与工作的真正融合，使他们在工作中体会生活的意义，提高工作的动力。学习型政府组织是一个开放的系统，在内涵上，必须掌握“学习理念”，以此完善政府内部运行机制，提高自身的竞争力和绩效。在外延上，通过政府职能的发挥来同组织外部环境进行物质、人员、信息、文化等能量的交换，使其内部系统与外部社会环境进行互动和信息回应，实现政府的自我调节，塑造政府形象。目前，我国建立学习型政府组织的重点是要将国家公务员的个人价值目标与政府的整体价值目标整合为组织共同的价值目标，形成强大的政府精神和政府组织文化；要在政府中推行并实施继续教育、终身教育，要利用高等教育、MPA教育，以及与国际合作交流等形式，开展灵活的、有针对性的、应用型的、实践性的培训教育，调整和优化人才结构，努力形成政府在人力资源方面的优势；要将“团队学习”寓于政府组织系统运行的整个过程，强化团队学习是强化团队向心力的关键环节。通过学习、准备、计划、推进同步进行的方式探索政府持续有效运行的途径，保证政府依法行政，使政府的决策层、管理层、操作层通过学习保持积极的精神面貌，服务于民。
注　释：
①卢现祥。西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社，2003年，第92页。
②（美）戴维。奥斯本，彼德。普拉斯特里克。摒弃官僚制：政府再造的五项战略[M].北京：中国人民大学出版社，2002年，第137页。
③史蒂文。科恩，罗纳德。布兰德。政府全面质量管理[M].北京：中国人民大学出版社，2002年，第2页。
④（英）JohnOakland.TotalQualityManagement[M].Ox ford：ButterworthHeinemann，1993.
⑤（美）史蒂文。科恩，威廉。埃米克。新有效公共管理者：在变革的政府中追求成功[M].北京：中国人民大学出版社，2001年，第25页。
⑥（美）比斯盖特。舒尔茨。顶尖管理思想[M].北京：地震出版社，2002年，第41页。