水电工程竣工决算审计结论在合同纠纷中法律效力
本站原创 关键词：竣工结算；审计监督；合同纠纷；法律效力
摘要：水电工程建设中，施工单位在工程全部完建并交付使用后，常常会遇到在与业主完完工结算且双方签字确认后，业主又以竣工决算审计结论为由核减双方确认的完工结算价款，施工单位不服后引发合同纠纷的情况。为此，围绕竣工结算审计的性质、适用法律，审计结论在民事判决中的法律效力，审计监督与合同纠纷在适用法律上的差别进行了探讨，并提出了解决问题的初步对策。
水电工程建设中，施工单位在工程全部完建并交付使用后，常常会出现在与业主完完工结算且双方签字确认后，经过竣工决算审计，业主又以审计核减后的金额为最终完工结算价款，施工单位不服后引发合同纠纷的情况。该类纠纷在政府投资工程、特别是国家重点投资工程中非常普遍，几乎所有的施工企业都有这种经历。而水电工程由于建设周期长、投资巨大更容易引发此类纠纷。因此有必要对代表政府对国有资产进行监督的行政审计能否作为工程造价最终的确定依据、其在合同纠纷中的法律效力如何这一带有普遍性的问题进行探讨。
1 竣工决算审计的依据和目的
1.1 依据竣工决算审计是审计机关依据国家《审计法》
等相关规定，对建设项目竣工决算进行审计,主要审查建设单位工程概、预算在执行中是否超支、超支原因，有无隐匿资金、隐瞒或截留基建收入和投资包干结余，以及有无以投资包干结余的名义私分基建投资的违纪行为等等。
1.2 目的竣工决算审计的目的是加强对公有制投资者的资金进行有效的控制，减少投资者滥用职权截留资金，转移资金于小金库造成建设资金流失；同时，防止施工单位高估冒算、偷工减料、弄虚作假而导致国有财产流进私人腰包，有效揭露建设项目中的的腐败行为。因此《审计法》赋予审计机关依法行使审计监督权，保证建设单位使用、管理国有资产的真实性、合法性和效益性，保障国家资金的安全和国家利益不受损失。
2 竣工决算审计监督与合同结算价款纠纷在法律应用中的差异
由于审计监督的主要对象是使用和管理国有资产的建设单位，以审计结论为依据核减建设单位和施工单位根据合同规定确认的工程结算价款，施工单位往往会以合同未约定以审计结论作为工程价款的结算依据和审计结论对其没有约束力为由不接受审计机关对结算价款的核减，从而引发合同纠纷，孰是孰非，应从法律的角度进行认识和理解。
2.1 适用的法律不同竣工决算审计是审计机关依照《审计法》赋予的职责对代表国家对国有资产行使管理和使用权的建设单位的财务收支依法进行审计监督。依法查处国家建设项目中多估冒算、高套定额、虚增签证以及不按合同约定要求施工、偷工减料、弄虚作假等行为。审计机关和被审计的建设单位之间是一种行政法律关系，审计机关的审计监督只对被审计单位产生法律效力，对施工单位不产生连带法律约束力，审计监督通过《审计法》和《行政诉讼法法》来调整双方法律关系。
合同是市场主体平等双方经协商后的真实意思表示，是双方实现权利义务的基本形式。国家建设项目的实施也是通过建设单位与施工单位签订的有效合同来明确双方的权利、义务和责任的。建设单位与施工单位依照合同文件的相关规定和有效合法的变更签证，经过相关部门的审核、监督最终签字确认的工程完工结算价款，是双方在平等自愿条件的合意行为，对双方当事人在法律上都有约束力，都受到《合同法》的保护。
2.2 执行程序不同竣工结算审计监督的程序是：审计机关依法确定被审计对象；审计机关实施审计后对审计事项出具审计意见，并对违反国家规定的财务收支行为依法做出审计决定；被审计单位对审计决定不服的，先提起行政复议；对行政复议不服的，可依法提起行政诉讼，由人民法院做出最后的裁决。按上述审计程序规定，被审计单位如果对审计决定不服，首先应当通过行政复议途径解决，对行政复议不服的，才可依法提起行政诉讼，通过人民法院做出最后的裁决。
合同价款纠纷处理程序为：合同价款纠纷属民事纠纷，属于人民法院管辖范围，当事人任何一方不论审计决定是否已进入行政复议程序，均有权提起诉讼，法院就会受理，启动诉讼程序。
因此，在审计机关对国家建设项目做出审计决定后，建设单位和施工单位在履行该项目合同价款发生争议时，当事人一方如果对审计决定不服，可有两种选择：一是选择行政复议，通过行政复议和行政诉讼维护自己的合法权益；二是直接诉诸人民法院进入民事审判程序。
2.3 在民事判决中证据采纳的优先性不同建设单位与施工单位依据合同文件已完签字确认手续的完工结算书，是双方在合同上达成的协商一致，一旦与对方达成协议，就不能轻易变更。建设单位应该知道其作为被审计单位应接受审计机关的审计，并在对工程价款确认过程中已将这一因素考虑在内。双方签字确认的工程价款结算书在民事判决中人民法院将优先作为定案的依据。
审计机关的审计决定，在合同中如果没有明确约定以审计结论作为结算和付款依据，则审计结果不能对抗双方有效的价款结算，但合同约定无效的情况除外。法院不能将审计决定作为当然的有效证据，只能将审计结论作为判决的参考证据。审计是政府的行政监督行为，在因合同纠纷引发的民事诉讼中，法院无权对行政行为的合法性进行审查。审计机关如果请求法院将审计决定作为定案的依据，则审计机关必须对合同当事人确定的价款的非真实性和违法性负举证责任；否则，建设单位与施工单位依据合同文件规定确认的工程结算价款被认为真实、合法。
3 国家法律对审计监督进入民事法律领域权利的界定
尽管竣工结算审计监督不能直接干预受《合同法》保护的建设单位与施工单位确认的有效合同价款，但国家法律也对审计监督进入民事法律领域权利进行了界定。
《审计法》第二条规定：“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，依照本法规定接受审计监督”。
《中华人民共和国审计法实施条例》第21 条进一步规定：“与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督”。
《合同法》第127 条规定：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
审计机关作为监督国有资产的行政部门，仍然有权依法对国家建设项目真实、合法情况进行监督，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，具有处理权。因此《审计法》和《合同法》也都同样认可行政行为介入民事法律领域的权利。
4 避免和减少竣工结算审计引发合同纠纷的对策思考
审计机关，一方面依法行使审计监督权，保证建设单位使用、管理国有资产的真实性、合法性和效益性；另一方面也必须注意对施工单位合法权益的保护，合理配置相关利益方在其间的权利。因此如何避免和减少在工程价款结算中因竣工结算审计引发的合同纠纷，形成和谐的工程价款结算环境是工程建设管理中建设和监督各方需要共同努力的目标，笔者个人认为可以从以下两个方面进行对策思考。
4.1 监督关口前移水电工程由于工期长，投资规模巨大，在大江大河中施工受自然界地质、地形、气候、水文条件影响较大，施工过程复杂，其工程价款结算是一项政策性、专业性强，且又复杂、细致的技术经济工作。
因此审计机关对建设项目实施过程中的监督必须从工程开工后马上进行，与工程建设同步介入，实行过程监督。
审计人员应立足工程造价控制的前沿，经常深入工地现场，做好与工程管理人员的联系沟通，定期（一般为每季度、半年、年）对设计变更、现场签证、变更项目单价的真实性、程序性、合法性进行审核。对重大设计或施工变更，建设单位应当通知审计机关派员现场监督。审计机关应在7 个工作日内出具审计意见并及时反馈给建设单位整改，避免仅靠工程完工后查阅建设单位提交的资料进行审计而得出可能有失公正的审计结论而引发合同纠纷。
4.2 选择权威有资质的鉴定机构长期以来，审计机关对建设项目的审计以传统的财务收支审计为主，以工程经济和工程技术人员为专业人才的工程造价审计力量薄弱。专业视角的不同，可能会影响审计机关得出的审计结论的公平性。建设单位和施工单位可以在合同中约定双方共同认可的权威的、有资质的造价咨询机构作为合同执行过程中出现争议（包含因审计引发的争议）的鉴定机构，并报审计机关核准。工程价款结算经造价咨询机构审核合法并经甲、乙双方确认后，若因审计结论引发工程结算价款争议后，则审计机关可以委托造价咨询机构对结算价款进行复审。造价咨询机构复审认为确有错误，应通知甲、乙双方按复审后的工程价款进行结算。若一方不接受复审后的价款结算，则只能通过民事诉讼程序由法院进行最终判决。
5 结语
综上所述，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与施工单位的合同效力。建设工程合同价款结算纠纷中法院以当事人的有效约定作为法院判决的依据，除非合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。但根据《合同法》和《审计法》的有关规定，又存在民事判决与审计决定的冲突，在司法行为与行政行为中具有一定的代表性。对此，需要进行广泛、深入的研究，找出一条适合中国特色的社会主义法律解决途径。
摘要：水电工程建设中，施工单位在工程全部完建并交付使用后，常常会遇到在与业主完完工结算且双方签字确认后，业主又以竣工决算审计结论为由核减双方确认的完工结算价款，施工单位不服后引发合同纠纷的情况。为此，围绕竣工结算审计的性质、适用法律，审计结论在民事判决中的法律效力，审计监督与合同纠纷在适用法律上的差别进行了探讨，并提出了解决问题的初步对策。
水电工程建设中，施工单位在工程全部完建并交付使用后，常常会出现在与业主完完工结算且双方签字确认后，经过竣工决算审计，业主又以审计核减后的金额为最终完工结算价款，施工单位不服后引发合同纠纷的情况。该类纠纷在政府投资工程、特别是国家重点投资工程中非常普遍，几乎所有的施工企业都有这种经历。而水电工程由于建设周期长、投资巨大更容易引发此类纠纷。因此有必要对代表政府对国有资产进行监督的行政审计能否作为工程造价最终的确定依据、其在合同纠纷中的法律效力如何这一带有普遍性的问题进行探讨。
1 竣工决算审计的依据和目的
1.1 依据竣工决算审计是审计机关依据国家《审计法》
等相关规定，对建设项目竣工决算进行审计,主要审查建设单位工程概、预算在执行中是否超支、超支原因，有无隐匿资金、隐瞒或截留基建收入和投资包干结余，以及有无以投资包干结余的名义私分基建投资的违纪行为等等。
1.2 目的竣工决算审计的目的是加强对公有制投资者的资金进行有效的控制，减少投资者滥用职权截留资金，转移资金于小金库造成建设资金流失；同时，防止施工单位高估冒算、偷工减料、弄虚作假而导致国有财产流进私人腰包，有效揭露建设项目中的的腐败行为。因此《审计法》赋予审计机关依法行使审计监督权，保证建设单位使用、管理国有资产的真实性、合法性和效益性，保障国家资金的安全和国家利益不受损失。
2 竣工决算审计监督与合同结算价款纠纷在法律应用中的差异
由于审计监督的主要对象是使用和管理国有资产的建设单位，以审计结论为依据核减建设单位和施工单位根据合同规定确认的工程结算价款，施工单位往往会以合同未约定以审计结论作为工程价款的结算依据和审计结论对其没有约束力为由不接受审计机关对结算价款的核减，从而引发合同纠纷，孰是孰非，应从法律的角度进行认识和理解。
2.1 适用的法律不同竣工决算审计是审计机关依照《审计法》赋予的职责对代表国家对国有资产行使管理和使用权的建设单位的财务收支依法进行审计监督。依法查处国家建设项目中多估冒算、高套定额、虚增签证以及不按合同约定要求施工、偷工减料、弄虚作假等行为。审计机关和被审计的建设单位之间是一种行政法律关系，审计机关的审计监督只对被审计单位产生法律效力，对施工单位不产生连带法律约束力，审计监督通过《审计法》和《行政诉讼法法》来调整双方法律关系。
合同是市场主体平等双方经协商后的真实意思表示，是双方实现权利义务的基本形式。国家建设项目的实施也是通过建设单位与施工单位签订的有效合同来明确双方的权利、义务和责任的。建设单位与施工单位依照合同文件的相关规定和有效合法的变更签证，经过相关部门的审核、监督最终签字确认的工程完工结算价款，是双方在平等自愿条件的合意行为，对双方当事人在法律上都有约束力，都受到《合同法》的保护。
2.2 执行程序不同竣工结算审计监督的程序是：审计机关依法确定被审计对象；审计机关实施审计后对审计事项出具审计意见，并对违反国家规定的财务收支行为依法做出审计决定；被审计单位对审计决定不服的，先提起行政复议；对行政复议不服的，可依法提起行政诉讼，由人民法院做出最后的裁决。按上述审计程序规定，被审计单位如果对审计决定不服，首先应当通过行政复议途径解决，对行政复议不服的，才可依法提起行政诉讼，通过人民法院做出最后的裁决。
合同价款纠纷处理程序为：合同价款纠纷属民事纠纷，属于人民法院管辖范围，当事人任何一方不论审计决定是否已进入行政复议程序，均有权提起诉讼，法院就会受理，启动诉讼程序。
因此，在审计机关对国家建设项目做出审计决定后，建设单位和施工单位在履行该项目合同价款发生争议时，当事人一方如果对审计决定不服，可有两种选择：一是选择行政复议，通过行政复议和行政诉讼维护自己的合法权益；二是直接诉诸人民法院进入民事审判程序。
2.3 在民事判决中证据采纳的优先性不同建设单位与施工单位依据合同文件已完签字确认手续的完工结算书，是双方在合同上达成的协商一致，一旦与对方达成协议，就不能轻易变更。建设单位应该知道其作为被审计单位应接受审计机关的审计，并在对工程价款确认过程中已将这一因素考虑在内。双方签字确认的工程价款结算书在民事判决中人民法院将优先作为定案的依据。
审计机关的审计决定，在合同中如果没有明确约定以审计结论作为结算和付款依据，则审计结果不能对抗双方有效的价款结算，但合同约定无效的情况除外。法院不能将审计决定作为当然的有效证据，只能将审计结论作为判决的参考证据。审计是政府的行政监督行为，在因合同纠纷引发的民事诉讼中，法院无权对行政行为的合法性进行审查。审计机关如果请求法院将审计决定作为定案的依据，则审计机关必须对合同当事人确定的价款的非真实性和违法性负举证责任；否则，建设单位与施工单位依据合同文件规定确认的工程结算价款被认为真实、合法。
3 国家法律对审计监督进入民事法律领域权利的界定
尽管竣工结算审计监督不能直接干预受《合同法》保护的建设单位与施工单位确认的有效合同价款，但国家法律也对审计监督进入民事法律领域权利进行了界定。
《审计法》第二条规定：“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，依照本法规定接受审计监督”。
《中华人民共和国审计法实施条例》第21 条进一步规定：“与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督”。
《合同法》第127 条规定：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
审计机关作为监督国有资产的行政部门，仍然有权依法对国家建设项目真实、合法情况进行监督，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，具有处理权。因此《审计法》和《合同法》也都同样认可行政行为介入民事法律领域的权利。
4 避免和减少竣工结算审计引发合同纠纷的对策思考
审计机关，一方面依法行使审计监督权，保证建设单位使用、管理国有资产的真实性、合法性和效益性；另一方面也必须注意对施工单位合法权益的保护，合理配置相关利益方在其间的权利。因此如何避免和减少在工程价款结算中因竣工结算审计引发的合同纠纷，形成和谐的工程价款结算环境是工程建设管理中建设和监督各方需要共同努力的目标，笔者个人认为可以从以下两个方面进行对策思考。
4.1 监督关口前移水电工程由于工期长，投资规模巨大，在大江大河中施工受自然界地质、地形、气候、水文条件影响较大，施工过程复杂，其工程价款结算是一项政策性、专业性强，且又复杂、细致的技术经济工作。
因此审计机关对建设项目实施过程中的监督必须从工程开工后马上进行，与工程建设同步介入，实行过程监督。
审计人员应立足工程造价控制的前沿，经常深入工地现场，做好与工程管理人员的联系沟通，定期（一般为每季度、半年、年）对设计变更、现场签证、变更项目单价的真实性、程序性、合法性进行审核。对重大设计或施工变更，建设单位应当通知审计机关派员现场监督。审计机关应在7 个工作日内出具审计意见并及时反馈给建设单位整改，避免仅靠工程完工后查阅建设单位提交的资料进行审计而得出可能有失公正的审计结论而引发合同纠纷。
4.2 选择权威有资质的鉴定机构长期以来，审计机关对建设项目的审计以传统的财务收支审计为主，以工程经济和工程技术人员为专业人才的工程造价审计力量薄弱。专业视角的不同，可能会影响审计机关得出的审计结论的公平性。建设单位和施工单位可以在合同中约定双方共同认可的权威的、有资质的造价咨询机构作为合同执行过程中出现争议（包含因审计引发的争议）的鉴定机构，并报审计机关核准。工程价款结算经造价咨询机构审核合法并经甲、乙双方确认后，若因审计结论引发工程结算价款争议后，则审计机关可以委托造价咨询机构对结算价款进行复审。造价咨询机构复审认为确有错误，应通知甲、乙双方按复审后的工程价款进行结算。若一方不接受复审后的价款结算，则只能通过民事诉讼程序由法院进行最终判决。
5 结语
综上所述，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与施工单位的合同效力。建设工程合同价款结算纠纷中法院以当事人的有效约定作为法院判决的依据，除非合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。但根据《合同法》和《审计法》的有关规定，又存在民事判决与审计决定的冲突，在司法行为与行政行为中具有一定的代表性。对此，需要进行广泛、深入的研究，找出一条适合中国特色的社会主义法律解决途径。