俄罗斯财政政策探析

当前位置: 大雅查重 - 范文 更新时间:2022-11-07 版权:用户投稿原创标记本站原创

一、俄罗斯财政政策与经济理念选择

转型以来,俄罗斯经济理念经历了从“货币主义”到“弗雷堡学派”的变化,相应的市场经济模式选择也由“自由放任的市场经济”向“社会市场经济”模式过渡,但是从根本上一直没有脱离新自由主义的思想框架。因此,其财政政策的发展变化始终受到这一经济理论的影响,并表现出与之相符的特点。

(一)经济理念

一国主流市场经济理念或者称“经济理念”对国家调控的影响是不言而喻的。但是,随着市场经济的发展,经济理念的选择越来越呈现出短期化和复杂化的倾向。对于经济理念的理解,首先,它应该是一种主流意义上的判断,不排除实践会受到其他经济理论的影响;其次,“变”是绝对的、长期的,而“不变”则是相对的、短期的。本文所指的即是这种意义的经济理念,或者也可以称为一国的主流市场经济理念。
对于转型国家来说,经济理念的选择表现出两种倾向:一种是没有先验性的经济理念,如中国。马克思主义学说一直是中国国家正统的政治经济理论,这一点毋庸怀疑,但就建设“社会主义市场经济”而言,马克思主义对于革新道路和措施等具体的转型不足只能是一种高屋建瓴的世界观和策略论,它不可能具体地提供诸如财政体制和股份制改造如何进行的理论;另一种倾向发生在俄罗斯,即鲜明的经济理念。从转型伊始,这个急于摆脱“计划”的国家又一次成为“计划”的实验品,所不同的是,计划的始作俑者是西方几个大国和一批笃信货币主义的新自由主义经济学家。遗憾的是,货币主义的“休克疗法”在俄罗斯并没有取得预期的效果,对“自由市场经济模式”的追求给俄罗斯带来的是危机与混乱。继货币主义之后,在多种因素共同作用下,弗雷堡学派以及相应的社会市场经济模式逐渐成为俄罗斯的新选择。

(二)俄罗斯经济理念:从货币主义到社会市场经济

第一阶段,货币主义居于主流。这一理念表现在经济转型的目标模式、过渡方式以及转型中的宏观经济政策取向3个方面。在俄罗斯经济革新中扮演了重要角色的“休克疗法”,此前曾因在玻利维亚治理恶性通货膨胀(1986—1990年)取得成功而扬名世界。1989年前后,“休克疗法”的战场转移到东欧,后又进入俄罗斯,其目标也从解决危机和根治通货膨胀摇身变为从计划经济向市场经济转型的手段。“休克疗法”的基本内容是“三化”:自由化、私有化和稳定化,其主基调就是“管住货币,放开”,具有明显的货币主义色彩。“休克疗法”创始人萨克斯有“芝加哥小子”的称呼,其思想渊源可想而知。按照货币主义思想,在货币总量一定的情况下,放开只会引起相对有升有降,而不会引起物价总水平的大幅度上涨。当然,在运作中,俄罗斯经济形势并没有验证这些思想。革新当年,即1992年的通货膨胀率即达到了2510%.但这并不影响上述思想正是“管住货币、放开”的理论基础的事实。
经济形势的恶化使激进革新受到越来越多的批评。1992年12月,叶利钦迫于压力,以主张渐进式革新的切尔诺梅尔金接替了激进派总理盖达尔,并于1994年宣布放弃“休克疗法”式的激进革新。切氏上台后,开始有意识加强国家干预,反对任何过激主张。特别是1996年制定的《1997~2000年结构革新和经济增长中期纲要》,在许多政策上表现出向社会市场经济调整的迹象。这以后的3届政府,都在不同程度上进一步弱化革新的激进自由主义色彩。但是,由于政府的频繁更迭和1998年的金融危机,很多政策都停留在纸面上,没能得到有效的贯彻实施。从1999年8月起,普京接任总理并于2000年3月成为俄罗斯总统以来,可以说开始了经济革新的新时代。

(三)社会市场经济取代货币主义的理由及标志

首先,俄罗斯经济转型以来的境况一直不尽如人意,现实逼迫探索新的途径。长期的经济不景气和政局动荡使得民众早已对旧有的经济革新丧失了信心,一心渴望稳定和秩序,社会矛盾一触即发,因此,经济政策和革新思路的调整迫在眉睫。
其次,理论界大力主张建立社会市场经济模式。对美国自由市场经济模式革新的失望,加之德国经济奇迹的诱惑,使理论界充满了建立社会市场经济的呼声。在俄罗斯,社会市场经济模式的讨论一直是理论界研究的重点,特别是在经历了革新的种种剧痛之后,研究变得更具有倾向性了,一些学者在指责自由革新的同时,十分关注竞争环境、经济秩序和社会保障不足,呼吁向社会市场经济转向。
第三,从总体上看,弗雷堡学派与货币主义一脉相承,都是新自由主义经济学的重要流派。因此,这一转折具有较高的继承性,不存在过高的社会成本,不会引起革新已受益者的恐慌。
弗雷堡学派成为经济理念的主要标志是:首先,表现在普京总统上台后的言论中,比如主张建立“有秩序的市场经济”,主张“俄罗斯应该将市场经济与本国国情结合起来,才会有光明的未来”,走计划经济体制和激进自由市场经济之间的“中间道路”,或者说是这两者之外的“第三条道路”。而走经济体制的“第三条道路”正是德国社会市场经济的最大特色。美国《商业周刊》2000年1月10日对普京的自由市场经济政策发表评论说:“不要指望普京会赞成美国的市场信条。从他发表的公开讲话来判断,他的市场观点类似于德国式的国家资本主义,而不是美国私营企业体制。那种自上而下的德国模式强调的是政府、资方和劳方的上层人物之间的合作,这正对普京的胃口”。中国国内学者也指出,普京的政策主张“类似于德国弗雷堡学派的观点”,“普京要建立一个以混合所有制为基础的、保持一定国家干预的、实行有序竞争的、效率优先兼顾公平的社会市场经济体制”。其次,反映在一些具体的革新措施上。第一,保留必要的国有经济;第二,国家调节进入微观领域;第三,加大宏观调控力度,侧重供给、提高经济增长速度成为最主要目标,稳定服从于稳定生产等等;第四,注重社会政策,包括规范调整统一社会税的征收,加强贫困人口和特殊救助对象的社会支持,提高居民实际收入。
对弗雷堡学派或者是社会市场经济的认可,并不等于俄罗斯会重复照搬别国经验的老路,“俄罗斯经济,在接受社会市场经济主要参数的同时,更应该考虑国家历史传统和民众心理以及社会经济近况,走自己的路”。普京也多次表示“俄罗斯必须寻找自己的革新之路”。
从货币主义到弗雷堡学派,这种主流经济学和经济理念的转变,既有继承,又有较为显著的差异。这些也间接反映在俄罗斯财政政策的运用上。

二、转型以来俄罗斯财政政策的走势及其特点

对俄罗斯来说,经济理念和经济革新现实共同影响着财政政策的发展和特点。总的来看,俄罗斯经济转型以来,财政政策的运用具有如下特点:(1)财政政策发生作用的基础是处于革新之中的财政制度,政策的调整往往和制度革新交织在一起;(2)财政政策由单一重视国库功能逐渐转为经济刺激功能和国库功能并重,成为刺激供给的重要工具;(3)追求预算平衡是俄罗斯财政政策的基本目标,并已经写入《俄罗斯联邦预算法典》;(4)减税与减支是税收和支出两大政策工具的总体趋势,中性税收原则成为普京的主要税改思想。
按照我们的划分,以普京当政为界,俄罗斯的经济理念从货币主义转向弗雷堡学派;在经济理念转换的过程中,财政政策同样表现出逐渐过渡的特点,基本趋向是由注重反通货膨胀向注重供给发展。但是,新自由主义经济思想的延续又决定了俄罗斯自转型以来财政政策运用上的一致性和共同点。

(一)1992~1993年激进革新开始,财政政策表现为严格紧缩,以反通货膨胀为目标

在这一阶段,财政政策和货币政策一样,是作为激进革新的组成部分执行,而不是针对现实的经济态势运用。其表现为严格紧缩。紧缩的目标是在1992年内把预算赤字从1991年占GDP的20%降至1%,月通货膨胀制约在3%以下,紧缩手段包括增加税收和缩减预算支出两个方面。激进革新伊始,政府的《经济政策备忘录》要求税收总额达到国内生产总值的55%,后来改为45%.这样的宏观税率不仅高出一般发展中国家(20%~30%),也高出发达国家(德国40%、美国30%左右),和苏联“大政府、大财政”时期的水平接近。就货币主义而言,是不主张高税率的,但是为什么俄罗斯在转型之初要选择一个高税率、多税种的税收体系和政策呢?最主要的理由是稳定货币的需要,高税收可以抑制企业投资和生产的积极性,达到紧缩的目的,以避开放开所带来的通货膨胀。此外,与决策者对转型后果估计不足、过高估计生产部门对转型的承受能力也不无关系。当这种高税负的基调一旦确立,扭转则面临许多压力,包括国库紧张和地方利益等。普京上台之前,政府几任总理也认识到降低税负的必要性,但是预算连年赤字,国库压力巨大,通货膨胀率居高不下,这些都影响减税措施的实施。从根本上也不排除货币主义的财政思想束缚革新进程的可能。缩减支出主要是削减补贴、企业亏损补贴、国家投资、军费开支和国家机关管理经费。1992年和1993年联邦统一预算支出减少到国内生产总值的33%和36%,而苏联时期这一指标在45%左右(20世纪80年代中后期)。
(二)1994-1996年年底为反转型危机阶段,财政政策的紧缩有所放松,反通货膨胀仍然是主要目标
财政政策表现为“适度紧缩”。“适度”主要表现为国债增长较快和不再强调无赤字预算。(1)国家公债市场有了较大发展;(2)预算政策不再追求“无赤字”,而是着眼于将赤字规模稳定在上年水平;(3)继续缩小预算支出,1994年为GDP的37%,而1995年和1996年分别降至29%和30%;(4)加强财政监督。1996年,成立了俄罗斯联邦总统下的临时非常委员会,以加强税收和预算纪律。
(三)1997年~1998年3月经济由危机转入萧条性稳定,财政政策在“适度紧缩”的基础上又添“积极”迹象
针对经济中出现的不足,政府中期纲要提出前一阶段以克服经济危机为重点的革新任务已经基本完成,下一阶段的重点是革新经济结构和恢复经济增长,提高生产效率。为此,财政政策也采取了许多新举措,在“适度紧缩”的基础上增添了“积极”迹象。这一阶段财政领域进行了几项重点革新,制度方面最重要的是开始立法,规范预算税收制度,制定颁布了《俄罗斯联邦预算法典》(1998年7月)和《俄罗斯联邦税法典》第一部分(1998年7月)。在政策方面也采取了一些比较积极的做法:(1)规范税制、减少税种和收缩税收优惠;(2)压缩预算支出仍然是支出政策的重点;(3)国债规模一发不可收,债务的规模大、期限短、成本高的特点实际上已经为1998年8月金融危机的爆发埋下了伏笔。
(四)1998年3月-1999年8月克服金融危机和稳定经济阶段,财政政策仍以紧缩为特点,但开始表现出刺激供给的倾向
八一七金融危机使1997年来之不易的(哪怕是萧条性的)稳定成果大打折扣,社会经济重新陷入危机。面对严重的危机形势,普里马科夫政府提出了鲜明的政策主张,即在坚持革新的条件下纠正过去的错误,对政策进行重大调整,把确保社会和经济领域的稳定、提高政府对经济的宏观调控力度作为重点,把走加强国家干预经济(秩序)的社会市场经济道路作为目标。财政政策的重点一方面为稳定经济、消除危机服务,一方面致力于刺激生产发展。(1)明确提出降低税率、扩大税基的主张;(2)债务重组;(3)继续发挥“发展预算”的作用以加强国家投资。
普里马科夫政府的纲领和政策在执政期间取得了一定成果,经济危机有所缓解。尽管许多业内人士看好普里马科夫政府的施政纲领和前景,但是政治因素再次使这届政府早早夭折。接下来,俄罗斯政坛1999年5—8月在又经历了一个短命政府——斯捷帕申政府之后,迎来了普京代总理时期。从此,普京人气一路飙升:同年8月16日当选总理,12月31日出任代总统,次年3月当选俄罗斯第二位民选总统,由此振兴俄罗斯的重任落在了普京肩上。
(五)1999年8月至今经济逐渐进入恢复性增长阶段,财政政策有紧有松,以刺激供给为主,追求经济增长高速度
尽管前几任政府也数次提到要采用社会市场经济模式,但是,由于种种理由都没有在实践中得到全面切实的贯彻。从普京开始,社会市场经济理念才真正在革新中得到体现,其中最主要的表现是突出宏观经济调控和刺激经济快速增长:(1)把发展生产、提高经济增长速度作为经济工作的中心。推行积极的工业政策,包括扶持出口型高科技产业的发展、扶持以满足国内需求为主的非原料部门的发展、提高燃料动力和原料部门的出口能力;为投资创造良好环境,包括降低贷款利率、稳定股市、限制本国资本外流等;实施合理的结构政策,包括鼓励中小企业发展和调节天然垄断部门活动;推行现代化的农业政策等。(2)产权方面实行混合所有制,主张对于公共产品部门和天然垄断部门企业,仍然要保持国家所有或国家控股。(3)重视微观领域革新,主张提高私有化企业和国有企业的生产效率,其途径是进行企业重组和加强公司治理。(4)建立有效的金融体系,保证低通货膨胀率和卢布的稳定,建立文明的金融证券市场。在财政政策方面,我们已经指出了在弗雷堡学派这一经济理念下普京的相关选择,即继续坚持新自由主义预算平衡思想。“五条件保持预算无赤字”,收缩支出;政策导向优先稳定生产、刺激供给,重点是降低税率。

三、普京时期财政政策的主要特点

我们可以从几个方面来归纳普京时期财政政策的主要特点。

(一)以加快经济增长速度为导向,降低国家支出规模

俄罗斯积极主张降低支出规模。转型经济给“大财政”带来的变化之一就是支出规模的大大削减。但是随着革新进程的推进,支出规模不仅服务于宏观的经济模式,而且要服务于具体的经济目标。普京的一个重要的政策主张是要加快经济增长速度,这是俄罗斯主张降低国家支出规模的重要政策依据。普京上台以来,多次强调要加快经济发展,经济增长速度应该每年至少达到5%,希望达到7%或8%,最好是达到10%,并在2003年总统咨文中提出在2010年要实现国内生产总值翻一番的目标。2004年完成的《2005~2007年俄罗斯联邦中期社会经济发展纲要》中,继续强调经济增长高速度,并就此提出要赶超最发达国家水平,同时在中长期内使高增长成为常态。
政府在《2003—2005年俄罗斯联邦中期社会经济发展纲要》中指出,“俄罗斯提高经济增长速度必须继续降低由国家直接分配的或国家参与分配的资金的份额,因为现阶段国有部门资金的效率要比私人部门低。为了使降低税收负担不会导致国家公共服务质量的降低,不会引发预算赤字和依靠国家债务增长来弥补赤字的危险,预算支出增长的速度必须比经济增长速度低。这段话至少表明了两重意思:首先,降低国家直接分配资金的额度(当然重点是国家支出)是为了提高经济增长速度;其次,是为了预算平衡——尽管此前政府强调”降低税率、扩大税基“,似乎是降税和增收兼得,但是从这段话看,政府对税收降低还是有足够的心理准备,经济增长速度和预算平衡是并重的目标,因此对降低税负可能带来的预算赤字,政府应对的手段是降低支出。俄罗斯财政部长库德林在2002年曾表示,在2004~2005年,扩大政府支出占GDP的比重每年降低1%.在政府制定的长期经济发展纲要中,预计在2005年前把扩大政府支出占GDP的比重从2000年的36%降到32%-33%,长期应降至30%④。其中主要以清理和缩减无效国家支出为主,包括减少经济建设支出,缩减地区过多的社会支出,降低国家行政管理支出,提高政府采购效益等等。
可以说,俄罗斯关于国家支出或者是国家支出规模的认识,从根本上仍然是一个国家应该如何干预经济的不足。主张降低支出规模的多是“自由派”和“激进派”,认为国家参与经济的程度越低越好;主张保持和扩大支出的多是“渐进派”,认为国家应该适当加强部分领域的干预。而就政府目前的选择而言,表现出的是“中间”色彩的做法:降低支出,但幅度不会太大;既不会像“激进派”所设想的那样大幅降低支出,也不会走提高国家对经济参与度的道路,在这一点上,政府的选择和我们前面所浅析浅析的经济学理念是一致的。

(二)国家支出结构由过去的突出经济职能向突出社会公共职能的转化

向市场经济转型以来,俄罗斯国家支出结构的最大变化是急剧缩减对国民经济领域的投资。计划经济时期在苏联统一预算支出中,用于国民经济的拨款要占50%以上。相对而言,社会文化措施拨款的数额则小得多,占支出总额的31.9%.经济支出和社会支出的比例关系大致为3:2.向市场经济转型以来,随着多数国有企业的私有化和股份制改组,企业扩大再生产的资金来源主要依靠自有资金和金融市场融资。社会公共职能成为俄罗斯财政的核心,经济职能大大缩小,财政不再安排和从事营利性的投资支出,其范围限于工业、能源、建筑、交通道路设施和通讯信息、农业渔业、住宅公用设施等重点建设和基础设施领域。在1998~2001年俄罗斯联邦统一预算支出中,经济支出占预算支出总额的比重平均为20%以下,而社会职能得到了突出(此职能在俄罗斯预算中和苏联一样,采用了“社会文化措施”一词,其内涵也大致相同,包括教育、文化、艺术和大众信息工具、卫生和体育、社会政策等),用于社会文化措施的支出占预算支出总额的比重平均保持在29%左右,经济支出和社会支出的比例关系约为2:

3.具体情况参见下表。

(三)致力于税收体系的公平和中性,实际上更偏重于中性原则

公平和中性都是西方财政学中经常提到的两个主要原则。一般来说,税收公平包括横向公平,即凡有相同纳税能力的人应该缴纳相同的税费;纵向公平指纳税能力不相同的人应该缴纳数量不同的税费。基于这两种公平,所以有所谓的税负征收上的“受益原则”和“支付能力原则”之说。俄罗斯采用的是“支付能力原则”,即意味着税收只应对有纳税能力的人征收,并且税额应该依照不同的纳税能力而变化。在《俄罗斯联邦税法典》第一部分(1998年7月颁布)总则第3条中提到了这一原则:“每一个人都应该依法缴纳规定的税、费。关于税、费的立法要建立在承认纳税的普遍性和平等的基础上。在规定税收时应当从公平原则出发,考虑纳税人的实际能力”。
中性税收实际是俄罗斯新自由主义理念的“税收版”。税收中性是一个相对概念,一种“次优原则”。对现代国家来说,税收中性的意义在于减少国家对税收领域的干预,避开规定过多的税收优惠和歧视影响税收秩序;同时降低纳税者的税收负担,包括税收总“量”和纳税成本。尽管中性税收不是新自由主义经济学的“发明”,但由于该原则符合其减少国家干预、财政健全的经济思想,因此包括货币主义、弗雷堡学派、供给学派在内的多数新自由主义流派都是赞成税收中性的。
公平原则和中性原则在一定意义上是互相冲突的。现实中,一国出于国情,往往在不同时期有不同的侧重。这一点在俄罗斯表现得也很明显。在当前的税收政策中,显然是侧重于中性原则。在俄罗斯政府的中长期纲要中,提到税收体系革新、税收政策发展时,多次强调税收中性,而“公平”原则少有论及。
为了说明这一点,我们可以引用政府长期发展纲要中的一段话:“提高税收体系的公平与中性依靠下列措施:拉平所有纳税人的纳税条件(首先是取消一些缺乏根据的税收优惠和例外);取消对纳税主体的经济行为的无效消极的影响;修改个别税种的税基的订立规则,以使其更加符合该税种的经济实质;在税收立法中增加有关税收监督的机制和手段,并以此优化税收行政管理和提高集中税收的水平;减少监督机构的数目;对诉讼税收机构的行为,简化和加速其相关程序(包括在具有一般司法权的法院和仲裁法院内设立专门的税收争议协会);降低避税的可能”。可以发现,所有这些内容都没有涉及《税法典》第一部分所提到的“支付能力”的公平,强调的只是要为“中性”原则创造一种对纳税人平等的条件。从税收政策的一些具体做法上,比如所得税的比例税率、大量削减税收优惠等,也表明俄罗斯的主导思想是以中性原则优先的。这是总体把握俄罗斯税收政策的前提。
在中性原则的基础上理解降低税负。对俄罗斯降低税负可以从几方面去理解。首先,降低税负指的是降低税收相对于经济发展的负担,它不仅包括减少税种和降低税率,还包括降低国家税收管理成本,简化税收体系;其次,降低税负不意味俄罗斯一定降低宏观税率(税收收入与国内生产总值的比例),政府对降低税负还寄予了扩大税基的期望,包括以下3个途径:一是希望通过降低个别税种的税率,进而刺激企业和个人投资,推动生产发展,二是降低税率可以减少逃避纳税行为,三是缩减税收优惠,加强对预算支出中税收优惠支出(税式支出)的核算。因此,政府提出“这种降低应该同时伴随着可能增加实际税收的集中”。在某种意义上说,降低税负实际是俄罗斯税收中性原则的微观化。

(四)税收政策的具体措施:降低税率、扩大税基

普京总统对税收政策十分重视。他认为,“今天世界各国在所有的经济和政治参数上展开相互竞争,包括税收负担的大小,国家以及公民的安全程度,对所有者权利的保障”,把税收负担的大小看作是影响一国国际竞争力的重要因素,并多次强调要继续进行税收革新。普京的税收革新思想可以简单地概括为“降低税率,扩大税基”,这实际也是和普京的第三条道路治国方略②以及政府经济理念一脉相承的政策主张。
1.降低税率。首先是所得税税率。俄罗斯所得税包括自然人收入税(个人所得税)和组织利润税(企业所得税)。在《俄罗斯联邦税法典》第二部分颁布之前,对自然人收入税一直实行的是多级累进税率,最高为35%,最低为12%;组织利润税实行比例税率。一般税率为35%,对不同经营活动存在一定差异。新税法对自然人收入税取消了累进制,改行单一比例税率,规定一般税率为13%,特定收入征税35%,非俄罗斯联邦常住自然人收入征税30%;组织利润税一般税率为24%,外国企业、股息收入和银行收入另有相应税率。其次是统一社会税。统一社会税一般税率由38.5%降低到35.6%,其余为累退税率,不设最高限额。政府宣称,在2005年前,加工部门部分领域将继续降低统一社会税(税率从35.6%降低到25%或更低)。增值税一般税率拟在2004年由20%降为18%.
2.减少税种。1998年公布的新《税法典》第一部分把税种减为28种。2004年12月的联邦法对《税法典》中的税种进行了较大修改,联邦税改为10种:增值税、消费税、自然人所得税、统一社会税、组织利润税、矿藏使用税、继承或遗产税、水税、动物和水资源使用权付费及国家关税。地区税改为3种:组织财产税、税和运输税;地方税改为两种:土地税和自然人财产税。这样俄罗斯联邦税、费体系现在包括的税由28种减为15种。
3.简化纳税体系。2002年7月1日俄罗斯通过的《税法典》(第二部分)补充章节规定了简化纳税体系的内容。首先,对部分组织及个体企业主实行五税合一的“统一税”,即对组织(或个别企业主)以缴纳统一税来代替组织利润税(或自然人收入税)、增值税、销售税、组织财产税和统一社会税的缴纳。其次,简化纳税体系还规定对一些服务性如修理、理发和兽医等小企业征收“认定收入统一税”,其税率为认定收入的15%.
4.缩减税收优惠。按照税收中性原则显然税收优惠应该越少越好。2000年之后对税收优惠削减的主要税种就是组织利润税。组织利润税曾是税收优惠分布最多的一个税种。按照《税法典》第二部分第二十五章的规定,取消了绝大多数的组织利润税优惠。其次还取消一系列增值税和消费税优惠。
应该说,对于转型国家而言,宏观调控意义上的财政政策是一项新事物。如何最佳发挥这把“双刃剑”的优势,对每一个国家政府宏观调控能力和水平都是一种考验,对关乎民众生计的经济发展都是一项福祉。因此,对相关政策的总结和浅析浅析,是一个十分有意义的研究领域。今后俄罗斯财政政策会怎样发展,现有措施是否真正给经济增长带来持续动力,以供给为主导的预算平衡政策会保持多久等等,这些不足都充满挑战性,有待进一步研究和探讨。