浅谈行政事业单位内部制约目前状况及改善
本站原创 1 行政事业单位内部制约概述
内部制约是指单位组织为保证业务活动的有效进行，保护资产的安全和完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序。内部会计制约是指单位为了提高会计信息质量，保护资产的安全、完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等而制定和实施的一系列制约策略、措施和程序。内部制约包含内部会计制约，内部会计制约是内部制约的重要组成部分，是内部制约的基础。
行政事业单位内部制约的基本目标是确保行政事业单位各项资金的安全运行，提高资金的使用效率，保障单位管理的合法合规、资产安全完整，财务报告及相关信息真实完整。主要有以下几个特点: 行政事业单位内部制约制度建设不应以经济效益为前提，而应以服务公共为目标来设计和建设内部制约制度；行政事业单位的组织结构、部门设置、职能权限等会受到外来制度和规定的约束，内部制约制度建设的空间相对企业来说要小；行政事业单位在资金来源、资本结构、会计处理等方面与企业有着很大的区别，内部制约制度建设的内容相对简单。
2 行政事业单位内部制约的近况
2.1 内部制约意识不足 内部制约意识是内控环境中的一项重要内容，良好的内部制约意识是确保内制约度得以健全和实施的重要保证。许多单位的领导缺乏对内部制约知识的基本了解，因此，对建立健全单位内部制约的重要性和现实意义的认识不够。某些管理者错误地认为，建立内部制约制度就是建章立制，没有认识到内部制约制度是一种业务运作过程中环环相扣的动态监督机制，也没有意识到管理者和相关业务部门在内部制约过程中应当承担的职责，仅仅把内部制约当作上级对下级的管理手段。有的单位在制定内部制约制度时，要么照抄照搬，好高骛远，不切实际，要么根据单位现在的工作实际，随高就低，安于近况，内部制约制度起不到应有的作用。
2.2 内部制约制度不健全 迄今为止，我国还缺乏一套对事业单位行之有效的内部制约指导性规范，也很少有事业单位结合自身业务特点和时间经验研究设计一套系统完整、规范合理的内部制约制度体系。财政部制定的《内部会计制约规范》虽然在基本理念、原则、策略也方面适用于行政事业单位，但设计思路主要针对企业，对事业单位的针对性与适应性相对较弱。实际上大部分事业单位没有书面成文的内部制约制度，只是以一般财经规章制度代替内制约度，凭经验加以简单制约，仅就其开支范围、标准加以限制，对业务流程制约过于简单，出现不足时缺乏统一规范的处置依据和标准。
2.3 会计基础工作薄弱 行政事业单位会计基础工作方面存在的主要不足有：会计人员综合素质不高，有的单位会计人员是一岗多职，岗位之间没有起到相互牵制、相互监督的作用；原始凭证审核不严、不合规、不合法；会计核算不符合制度要求，许多单位不按照《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》的要求，自行设置和随意使用、混用会计科目，造成会计核算不伦不类、会计信息大量失真。
2.4 预算制约相对弱化 随着部门预算革新的推进，预算制约得到了一定程度加强，但仍较薄弱，主要表现为：一是预算编制还比较粗糙。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。二是预算刚性不够。预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束制约力。
2.5 监督考核机制不到位 目前，内审机构大多与会计部门平行，依附于执行机构，权威性和独立性不够；在审计内容上对单位内各组织机构执行指定职能的效率评价涉及不多，无法起到监督资金的使用和管理情况。同时，行政事业单位忽视内部会计制约制度与考核挂钩的监督机制，形成了重考核，轻内部制约的现象。
3 加强行政事业单位内部制约的措施
3.1 增强内部制约意识 按照《会计法》和《内部会计制约基本规范》的规定，单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体，对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部制约制度的合理性、有效性负主要责任。可以通过各级财政部门组织单位负责人进行培训学习，以及各单位财务部门在日常工作中适时宣传等多种形式，使单位负责人真正确立起对财务会计工作和内部制约制度建设的“第一责任主体”意识，重视内部会计制约制度建设，创造良好的内部制约环境。
3.2 健全内制约度制度 《会计法》第二十七条规定“国家机关、社会团体和企事业单位必须建立健全内部制约制度，以确保会计信息的真实可靠，国家财产安全稳定”。不能用一般财经法规替代内制约度。要找准失控环节，明确自控重点，重视道德规范建设，建立良好的单位文化氛围。对于预算管理、资金拨付与费用支出管理、报销审批程序以及对错误核算与错误支出的纠正等等经济活动等方面，确定单位自控的重点和目标，设立合理的组织结构，确认相关的管理职能和关系，为每个组织划分责任权限，明确建立授权和分配责任的策略，因事设人，视能授权，责任到位，且责权对等，以增加组织的制约意识。加强单位内部牵制制度，建立健全授权批准制约和职务分离制约制度。在具体业务分工上，不能由一个部门或一个人完成一项业务的全过程，而必须有其他部门或人员参与，并且与之衔接的部门或个人能自动地对前面已完成工作的正确性进行检查。
3.3 做好会计基础工作 首先坚持不相容职务相互分离，确保不相容机构和岗位之间全责分明，相互制约、相互监督，从而预防发生错误和弊端，做到防范于未然，以保证会计记录的真实与完整。其次认真抓好会计基础工作规范，使会计业务处理规范化、标准化，避开会计工作手续不严与职责不清的现象发生。三是建立完善的会计处理程序。按照会计处理程序所包括的会计科目的设置、会计凭证的审核传递、会计核算的策略、会计账簿设置与记账要求等内容。通过会计处理程序制约、手续制约和复核制约等措施，确保会计信息的真实性、及时性和完整性。四是严格内部核对制度。对已完成的经济业务记录进行复查核对，是强化内部制约制度的一项基本措施，是制约记录使其正确可靠的重要策略。会计复查核对主要在预算、经济业务的合法性、会计资料的合法性、真实性和财产物资安全性等方面加以制约
内部制约是指单位组织为保证业务活动的有效进行，保护资产的安全和完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序。内部会计制约是指单位为了提高会计信息质量，保护资产的安全、完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等而制定和实施的一系列制约策略、措施和程序。内部制约包含内部会计制约，内部会计制约是内部制约的重要组成部分，是内部制约的基础。
行政事业单位内部制约的基本目标是确保行政事业单位各项资金的安全运行，提高资金的使用效率，保障单位管理的合法合规、资产安全完整，财务报告及相关信息真实完整。主要有以下几个特点: 行政事业单位内部制约制度建设不应以经济效益为前提，而应以服务公共为目标来设计和建设内部制约制度；行政事业单位的组织结构、部门设置、职能权限等会受到外来制度和规定的约束，内部制约制度建设的空间相对企业来说要小；行政事业单位在资金来源、资本结构、会计处理等方面与企业有着很大的区别，内部制约制度建设的内容相对简单。
2 行政事业单位内部制约的近况
2.1 内部制约意识不足 内部制约意识是内控环境中的一项重要内容，良好的内部制约意识是确保内制约度得以健全和实施的重要保证。许多单位的领导缺乏对内部制约知识的基本了解，因此，对建立健全单位内部制约的重要性和现实意义的认识不够。某些管理者错误地认为，建立内部制约制度就是建章立制，没有认识到内部制约制度是一种业务运作过程中环环相扣的动态监督机制，也没有意识到管理者和相关业务部门在内部制约过程中应当承担的职责，仅仅把内部制约当作上级对下级的管理手段。有的单位在制定内部制约制度时，要么照抄照搬，好高骛远，不切实际，要么根据单位现在的工作实际，随高就低，安于近况，内部制约制度起不到应有的作用。
2.2 内部制约制度不健全 迄今为止，我国还缺乏一套对事业单位行之有效的内部制约指导性规范，也很少有事业单位结合自身业务特点和时间经验研究设计一套系统完整、规范合理的内部制约制度体系。财政部制定的《内部会计制约规范》虽然在基本理念、原则、策略也方面适用于行政事业单位，但设计思路主要针对企业，对事业单位的针对性与适应性相对较弱。实际上大部分事业单位没有书面成文的内部制约制度，只是以一般财经规章制度代替内制约度，凭经验加以简单制约，仅就其开支范围、标准加以限制，对业务流程制约过于简单，出现不足时缺乏统一规范的处置依据和标准。
2.3 会计基础工作薄弱 行政事业单位会计基础工作方面存在的主要不足有：会计人员综合素质不高，有的单位会计人员是一岗多职，岗位之间没有起到相互牵制、相互监督的作用；原始凭证审核不严、不合规、不合法；会计核算不符合制度要求，许多单位不按照《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》的要求，自行设置和随意使用、混用会计科目，造成会计核算不伦不类、会计信息大量失真。
2.4 预算制约相对弱化 随着部门预算革新的推进，预算制约得到了一定程度加强，但仍较薄弱，主要表现为：一是预算编制还比较粗糙。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。二是预算刚性不够。预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束制约力。
2.5 监督考核机制不到位 目前，内审机构大多与会计部门平行，依附于执行机构，权威性和独立性不够；在审计内容上对单位内各组织机构执行指定职能的效率评价涉及不多，无法起到监督资金的使用和管理情况。同时，行政事业单位忽视内部会计制约制度与考核挂钩的监督机制，形成了重考核，轻内部制约的现象。
3 加强行政事业单位内部制约的措施
3.1 增强内部制约意识 按照《会计法》和《内部会计制约基本规范》的规定，单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体，对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部制约制度的合理性、有效性负主要责任。可以通过各级财政部门组织单位负责人进行培训学习，以及各单位财务部门在日常工作中适时宣传等多种形式，使单位负责人真正确立起对财务会计工作和内部制约制度建设的“第一责任主体”意识，重视内部会计制约制度建设，创造良好的内部制约环境。
3.2 健全内制约度制度 《会计法》第二十七条规定“国家机关、社会团体和企事业单位必须建立健全内部制约制度，以确保会计信息的真实可靠，国家财产安全稳定”。不能用一般财经法规替代内制约度。要找准失控环节，明确自控重点，重视道德规范建设，建立良好的单位文化氛围。对于预算管理、资金拨付与费用支出管理、报销审批程序以及对错误核算与错误支出的纠正等等经济活动等方面，确定单位自控的重点和目标，设立合理的组织结构，确认相关的管理职能和关系，为每个组织划分责任权限，明确建立授权和分配责任的策略，因事设人，视能授权，责任到位，且责权对等，以增加组织的制约意识。加强单位内部牵制制度，建立健全授权批准制约和职务分离制约制度。在具体业务分工上，不能由一个部门或一个人完成一项业务的全过程，而必须有其他部门或人员参与，并且与之衔接的部门或个人能自动地对前面已完成工作的正确性进行检查。
3.3 做好会计基础工作 首先坚持不相容职务相互分离，确保不相容机构和岗位之间全责分明，相互制约、相互监督，从而预防发生错误和弊端，做到防范于未然，以保证会计记录的真实与完整。其次认真抓好会计基础工作规范，使会计业务处理规范化、标准化，避开会计工作手续不严与职责不清的现象发生。三是建立完善的会计处理程序。按照会计处理程序所包括的会计科目的设置、会计凭证的审核传递、会计核算的策略、会计账簿设置与记账要求等内容。通过会计处理程序制约、手续制约和复核制约等措施，确保会计信息的真实性、及时性和完整性。四是严格内部核对制度。对已完成的经济业务记录进行复查核对，是强化内部制约制度的一项基本措施，是制约记录使其正确可靠的重要策略。会计复查核对主要在预算、经济业务的合法性、会计资料的合法性、真实性和财产物资安全性等方面加以制约