简述预算预算修法中公众参与构建不足科研方法与
本站原创 【摘要】《预算法》被称为“财政宪法”，公众参与预算有其必要性和合理性。但我国的《预算法》长期以来更多地作为政府内部的行政管理法而存在。预算修法中，应该确立公众参与理念，构建参与机制。
【关键词】预算法修改；公众参与；预算
中图分类号：D92
在中国，预算是纳税人与国家之间沟通和监督的桥梁，因此在我国的财政税收体系中，预算制度应当作为核心制度进行构建，而制度中所不可缺少的要素是公众参与。但这恰为我国当前《预算法》的薄弱环节。会计毕业生论文
在宪政下，公民是国家和社会的主人，他们有权依据宪法在财政方面制定规则和制度。财政税收法是国家合法剥夺公民财产权的法律，财政支出法涉及政府是否在为公民提供公共服务的重大问题，在宪政制度下，财政收支这一重大问题必须要由公民自己去决定。若无公民在预算领域的自主决定权，国家这个“利维坦”就会利用权力上的支配优势，侵犯公民权利。因此，公民参与预算制度是宪政的必然要求。
学理上越来越多的将预算领域国家和个人的关系视为信托关系，为公众参与预算提供了合法性论据支撑。公民在预算信托中委托人、受益人的身份，决定了其应是预算结果的知情人，是预算过程的当然参与者和预算决策的最高话语者。
同时，一些研究发现，公民存在“免费午餐”的倾向，即许多公张减税但是增加公共服务或至少维持现有的公共服务。这一现象出现的原因在于，公民与预算制度完全隔绝，公众普遍将预算资金误解为国家资产，因此就无法在税收与预算资金之间建立起完全的关联。免费午餐倾向的存在意味着政府需要让公民参与预算，让公民了解政府所面临的艰难选择，获得公民的理解。
现实问题是立法缺陷在社会实践中的映射，因此问题的产生源头仍要归于公众参与在《预算法》中的缺位。从立法宗旨上，《预算法》第一条指出《预算法》的制定目标是“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展”。这一规定将预算定位在为国家的宏观经济服务的概念上，自然就淡化了预算过程中的公众参与。
而具体的制度设计更是未能为公众参与预算争取更多的话语权。且不论公民直接参与预算编制、执行、监督等更进一步的预算化制度建设，甚至预算权在人大与政府之间的分配也表现为政府集权、人大监督不力的局面。预算权力过分集中于政府手中，而人大对政府监督乏力，《预算法》的制度设计中几乎没有预想到政府的预算被人大否决的情况，因此也没有规定预算被否决的法律责任和应对措施。政府的预算被人大否决后，政府需不需要承担宪法责任，承担何种宪法责任都不曾被明确。
这些法律设计上的缺陷无疑为现实中公民参与预算编制和监督过程设置了障碍。
事实上，预算本身就具有法的性质，预算经人大通过并生效后即产生法律效力，即预算生效后政府及所属部门必须遵从，非由有权机关并经法定程序不得随意变更或撤销，其本身就具备法的性质。因此，解决预算立法上的空白，将预算由行政行为转变为法律行为，是建立公众参与预算机制的法理基础。
因此在修改《预算法》的过程中，应当对人大和政府的预算权进行合理的配置。人大享有审查权、批准权和变更撤销权等，政府的权限则主要限于编制权、执行权和调整权。[6]从形式上来看，人大在预算权上应当高于政府的权限，特别是批准权具有是否颁发“通行证”的功能，政府尽管拥有预算的实际权能，但其编制、执行和调整都必须经过人大批准。 只有分别明确了人大和政府的权限范围与权力高下，才能更好地保障公民通过人大实现对于预算的控制与监督，避免政府滥用预算权，形成一套制约、平衡、协作、监督的预算体系。而在这一划分权限的过程中，最根本的是人大管控政府的钱，人大在真正享有对预算的决定、控制和否决权之外，还能享有对于政府的拨款权。
长期以来，正是由于预算的保密化操作，使得一般民众难以获取预算文件，而人大代表也只能获取预算草案的概要，很难对预算进行细致审议，由此直接切断了公众参与的路径。
我国在修订《预算法》时，应当明确规定预算公开原则，对于公开主体、内容、程序、救济等方面内容进行全面规定，真正落实预算公开制度，使之切实可操作，而避免预算公开的口号化。同时，关于预算的新闻自由和出版自由也应当进行相应调整，使预算真正透明化，消除“黑箱预算”的现象。
参与式预算是预算化和社会本位理念在预算制度的体现。在《预算法》修改中，一方面要确立公民参与预算的基本理念和具体规定，另一方面应当建立起配套的具体机制，比如建立起政府、个人和社会性组织机构之间的合作，保障预算主体平等，促进预算参与。我国可以借鉴美国地方政府层面公民参与预算的主要机制，包括公众听证、公民或消费者问卷等，[9]由此建立起完整的预算制度。
为规范义务的履行，需要填补预算法律责任规定的空白，《预算法》中每一项约束性条款应当有对应的责任条款，应明确每一个行为主体在违法时应承担的责任。[11]预算法的可诉性是对于公众参与预算的最后保障，是落实预算法文本的责任条款的前提。《预算法》修改中应当对于可诉性进行具体阐释，主要是构建起行政机关问责制，通过法律规范制裁预算违法行为。
在《社会契约论》中，卢梭论证了参与是一种保护私人利益和确保好政府的方式，预算法是中国最大的民生法，更应当让预算法从神坛走向民间。在此之前，应当将预算法的立法宗旨向“以人为本、取之于民、用之于民”的方向引导，凭借预算法约束和规范政府权力，而非为政府扩权。在此宗旨的指导下，立法才可能构建一系列切实有效的公众参与制度。
而只有推行并完善预算公众参与制度，将预算活动中的重大事项由人民决定，才能发挥预算制度对政府权力运作的控制作用，实现财税法建设所贯彻的“公共财政、政治、法治国家、宪政国家”等理念，不断推进财政的实现。
注释：
①⑧蒋悟真.法理念视野下的预算法修改理路[J].法商研究，2011（4）：72-81.
②刘剑文.宪政与中国财政[J].税务研究，2008（4）：3-8.
③朱大旗.从国家预算的特质论我国《预算法》的修订目的和原则[J].中国法学，2005（1）：75-82.
④Wildsky.A. Political Implications of Budgetary Reform[M]. CA：Brooks/Cole Publishing Company.1990.39-42.
⑤张馨.法治化：政府行为？财政行为？预算行为[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2001（4）：11-17.
⑥冯辉.宪政，经济国家与《预算法》的修改理念——以源于：初中英语论文http://www.328tibet.cn
预算权分配为中心[J].政治与法律，2011（9）：17-25.
⑦朱大旗.科学发展与我国《预算法》修订应予特别关注的五大问题[J].政治与法律，2011（9）：2-16.
⑨马骏，罗万平.公民参与预算：美国地方政府的经验及其借鉴[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2006（4）：25-31.
[10]Hemann Kantorowicz. The Definition of Law[M]. London： Cambridge University Press.1958：79.
[11]刘剑文.视野下的财政法治[M].北京：北京大学出版社， 2006：177.
【关键词】预算法修改；公众参与；预算
中图分类号：D92
在中国，预算是纳税人与国家之间沟通和监督的桥梁，因此在我国的财政税收体系中，预算制度应当作为核心制度进行构建，而制度中所不可缺少的要素是公众参与。但这恰为我国当前《预算法》的薄弱环节。会计毕业生论文
一、公众参与预算修法的理论基础和现实考量会计专业 毕业论文
公众参与预算制度不仅是宪政的必然要求，也是预算科学制定和实施的重要前提，具有充分的理论基础和现实意义。(一)宪政的要求
宪政理论一切命题的基本出发点在于有效地解决公民权利与国家权力的冲突与协调问题。但政府权力扩张的本性可能打破各宪政主体间的协调和平衡，造成对处于弱势地位的公体的权利被任意侵犯和过度损害。为了保障和实现平衡的状况，宪政理念在预算领域中的意义重大。在宪政下，公民是国家和社会的主人，他们有权依据宪法在财政方面制定规则和制度。财政税收法是国家合法剥夺公民财产权的法律，财政支出法涉及政府是否在为公民提供公共服务的重大问题，在宪政制度下，财政收支这一重大问题必须要由公民自己去决定。若无公民在预算领域的自主决定权，国家这个“利维坦”就会利用权力上的支配优势，侵犯公民权利。因此，公民参与预算制度是宪政的必然要求。
(二)信托理论与社会本位理念
信托理论认为，国家在预算领域承担的是一种法定的公益信托和自益信托相混合的信托受托人的责任，即人民基于对国家的信任而让渡部分财产形成公共经济资源（即信托财产），国家各预算主体则基于职权分配、使用和运营这些经济资源，以实现人民的信托利益。[3]学理上越来越多的将预算领域国家和个人的关系视为信托关系，为公众参与预算提供了合法性论据支撑。公民在预算信托中委托人、受益人的身份，决定了其应是预算结果的知情人，是预算过程的当然参与者和预算决策的最高话语者。
(三)政府的有限理性与“免费午餐”的困境
预算决策是一种“连续—有限—比较”的过程，由于决策者的“脑力有限”、资源亦有限，预算决策者没有能力搜集全面和绝对的信息，因而无法针对各种特定政策问题，列举出所有可能的选择方案，并精密衡量各方案的利弊得失。[4]政府的有限理性意味着在预算决策和监督过程中引入公民参与合理且必要。同时，一些研究发现，公民存在“免费午餐”的倾向，即许多公张减税但是增加公共服务或至少维持现有的公共服务。这一现象出现的原因在于，公民与预算制度完全隔绝，公众普遍将预算资金误解为国家资产，因此就无法在税收与预算资金之间建立起完全的关联。免费午餐倾向的存在意味着政府需要让公民参与预算，让公民了解政府所面临的艰难选择，获得公民的理解。
二、公众参与预算的现实困境
在我国以《预算法》为核心的预算分配监督体系中，“黑箱预算”与“技术预算”的存在阻隔了公民的参与，在预算决策、执行、绩效评估环节中，仍然将公众参与限定在预算执行过程的监督上，公民只能被动接受预算过程和预算结果。现实问题是立法缺陷在社会实践中的映射，因此问题的产生源头仍要归于公众参与在《预算法》中的缺位。从立法宗旨上，《预算法》第一条指出《预算法》的制定目标是“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展”。这一规定将预算定位在为国家的宏观经济服务的概念上，自然就淡化了预算过程中的公众参与。
而具体的制度设计更是未能为公众参与预算争取更多的话语权。且不论公民直接参与预算编制、执行、监督等更进一步的预算化制度建设，甚至预算权在人大与政府之间的分配也表现为政府集权、人大监督不力的局面。预算权力过分集中于政府手中，而人大对政府监督乏力，《预算法》的制度设计中几乎没有预想到政府的预算被人大否决的情况，因此也没有规定预算被否决的法律责任和应对措施。政府的预算被人大否决后，政府需不需要承担宪法责任，承担何种宪法责任都不曾被明确。
这些法律设计上的缺陷无疑为现实中公民参与预算编制和监督过程设置了障碍。
三、构建预算公众参与的途径探讨与制度构建
在《预算法》修法中构建公众参与要求从立法到分权、从预算公开到参与权救济等一系列手段。(一)预算法制化
在西方，政府预算制度要求预算全过程都必须出于法律的约束和规范之下，必须得到议会的批准和监督，也必须对全社会公开并受到社会公众的监督，从而鲜明地表现出具有法治性。因此，法治性才是政府预算的灵魂与实质，是政府预算赖以产生和存在的基本标志。[5]西方国家正是通过预算法制化将国家财政的根本权限转移到社会大众手中的。事实上，预算本身就具有法的性质，预算经人大通过并生效后即产生法律效力，即预算生效后政府及所属部门必须遵从，非由有权机关并经法定程序不得随意变更或撤销，其本身就具备法的性质。因此，解决预算立法上的空白，将预算由行政行为转变为法律行为，是建立公众参与预算机制的法理基础。
(二)合理配置人大和政府的预算权
我国目前的预算权基本集中在政府手中，人大并未充分发挥监督作用。而造成此现象的原因之一，在于人大和政府的权限并不分明，并且法律规定在预算方面赋予政府过多的权力，造成而人大权力虚置的局面。因此在修改《预算法》的过程中，应当对人大和政府的预算权进行合理的配置。人大享有审查权、批准权和变更撤销权等，政府的权限则主要限于编制权、执行权和调整权。[6]从形式上来看，人大在预算权上应当高于政府的权限，特别是批准权具有是否颁发“通行证”的功能，政府尽管拥有预算的实际权能，但其编制、执行和调整都必须经过人大批准。 只有分别明确了人大和政府的权限范围与权力高下，才能更好地保障公民通过人大实现对于预算的控制与监督，避免政府滥用预算权，形成一套制约、平衡、协作、监督的预算体系。而在这一划分权限的过程中，最根本的是人大管控政府的钱，人大在真正享有对预算的决定、控制和否决权之外，还能享有对于政府的拨款权。
(三)预算公开会计类本科毕业论文范文
预算公开包括静态公开和动态公开两个方面。静态指预算文件的公开，动态公开即过程公开，包括预算编制、预算审议、预算执行、决算和监督在内的各预算过程都应当是对外公开的，其中最重要的则是预算审议过程的对公民开放。[7]长期以来，正是由于预算的保密化操作，使得一般民众难以获取预算文件，而人大代表也只能获取预算草案的概要，很难对预算进行细致审议，由此直接切断了公众参与的路径。
我国在修订《预算法》时，应当明确规定预算公开原则，对于公开主体、内容、程序、救济等方面内容进行全面规定，真正落实预算公开制度，使之切实可操作，而避免预算公开的口号化。同时，关于预算的新闻自由和出版自由也应当进行相应调整，使预算真正透明化，消除“黑箱预算”的现象。
(四)参与式预算
参与式预算的核心思想是将公众的意愿直接贯彻到预算当中以提高公共决策的有效性和在整个社会中的可接受性。[8]因此，预算修法还应当引入参与式预算的理念，将公众吸引到公众预算的决策过程中，形成公众对于公共预算最有效和直接的监督方式。参与式预算是预算化和社会本位理念在预算制度的体现。在《预算法》修改中，一方面要确立公民参与预算的基本理念和具体规定，另一方面应当建立起配套的具体机制，比如建立起政府、个人和社会性组织机构之间的合作，保障预算主体平等，促进预算参与。我国可以借鉴美国地方政府层面公民参与预算的主要机制，包括公众听证、公民或消费者问卷等，[9]由此建立起完整的预算制度。
(五)预算法的可诉性
赫尔曼·坎特洛维奇曾提出，法律必须是“被视为可诉的”，它是规制人们的外部行为并可以被法院适用于具体程序的社会规则的总和。[10]但遗憾的是，目前在我国的预算立法领域，可诉性规定几乎空白，使预算法的法律约束力受到很大冲击。为规范义务的履行，需要填补预算法律责任规定的空白，《预算法》中每一项约束性条款应当有对应的责任条款，应明确每一个行为主体在违法时应承担的责任。[11]预算法的可诉性是对于公众参与预算的最后保障，是落实预算法文本的责任条款的前提。《预算法》修改中应当对于可诉性进行具体阐释，主要是构建起行政机关问责制，通过法律规范制裁预算违法行为。
在《社会契约论》中，卢梭论证了参与是一种保护私人利益和确保好政府的方式，预算法是中国最大的民生法，更应当让预算法从神坛走向民间。在此之前，应当将预算法的立法宗旨向“以人为本、取之于民、用之于民”的方向引导，凭借预算法约束和规范政府权力，而非为政府扩权。在此宗旨的指导下，立法才可能构建一系列切实有效的公众参与制度。
而只有推行并完善预算公众参与制度，将预算活动中的重大事项由人民决定，才能发挥预算制度对政府权力运作的控制作用，实现财税法建设所贯彻的“公共财政、政治、法治国家、宪政国家”等理念，不断推进财政的实现。
注释：
①⑧蒋悟真.法理念视野下的预算法修改理路[J].法商研究，2011（4）：72-81.
②刘剑文.宪政与中国财政[J].税务研究，2008（4）：3-8.
③朱大旗.从国家预算的特质论我国《预算法》的修订目的和原则[J].中国法学，2005（1）：75-82.
④Wildsky.A. Political Implications of Budgetary Reform[M]. CA：Brooks/Cole Publishing Company.1990.39-42.
⑤张馨.法治化：政府行为？财政行为？预算行为[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2001（4）：11-17.
⑥冯辉.宪政，经济国家与《预算法》的修改理念——以源于：初中英语论文http://www.328tibet.cn
预算权分配为中心[J].政治与法律，2011（9）：17-25.
⑦朱大旗.科学发展与我国《预算法》修订应予特别关注的五大问题[J].政治与法律，2011（9）：2-16.
⑨马骏，罗万平.公民参与预算：美国地方政府的经验及其借鉴[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2006（4）：25-31.
[10]Hemann Kantorowicz. The Definition of Law[M]. London： Cambridge University Press.1958：79.
[11]刘剑文.视野下的财政法治[M].北京：北京大学出版社， 2006：177.