探究我军谈我军预算年度革新

【摘 要】凡事预则
立。军费预算是每年度按法定程序编制和审批的经费分配和使用计划，是组织与实施经费保障的重要工具。科学合理地制定军费预算，对于军队建设的跨越式发展和军费使用效率的提高，具有重要意义。预算年度是预算制定程序的重要环节，然而我军预算年度存在一些问题。本文从我军现行预算年度存在的问题及原因分析入手，国际先进预算系统的借鉴，提出我军预算年度改革的基本设想。
【关键词】预算年度；PPBE；跨年制；中期预算框架
预算年度又称财政年度或会计年度，是编制政府预算时规定的收支起止期限，通常为一年，它是预算和执行所应依据的法定界限。预算过程周而复始，从预算准备到预算执行，再到预算评估、审计和报告，构成一个完整的预算周期，即一个预算年度。科学合理地改革预算年度，是预算过程顺利开展的必备条件，是加强预算管理的必要前提，是提高经费使用效率的基础工程。

一、我军现行预算年度存在的问题及原因分析

自2001年以来，我军预算制度进行了全面的改革，打破了传统预算制度的框架，不断改进军队预算制度。但不能否认，我军现行的预算制度并不完善，仍存在不少急需研究解决的问题。其中，我军预算年度的设置不够科学合理，很大程度上影响了军队预算制度的改进完善。（1）存在问题。首先，我军军费预算年度与国家公共部门预算年度相统一，采取历年制，即从每年的1月1日起至同年的12月31日。全国人大每年3月批准预算草案，而预算年度于1月1日开始执行，那1月至3月的经费使用依据从何而来，违背了“无预算不开支”的原则，致使预算不细，变更随意。而且每年各级单位编制预算在11月份左右，编制时间仅有两个月，时间短，任务重，必然导致日程仓促，时效性差。其次，预算编制年度的不合理导致预算编制与国防建设中长期计划脱节，导致国防资源配置的低效率。军费预算编制与军队发展规划、建设计划的制定应实现有机结合，但是由于每年预算编制时间的不合理，导致军队预算与发展规划、建设计划没有统筹编制，同时也缺乏相应的机构，这就使得军费预算编制只能被动地反映和适应军队发展规划和建设计划。（2）原因分析。首先，我国军费预算来源于政府预算，政府预算作为立法文件，是需要经过最高权力机关的审议通过后才可以组织实施的，所以，预算年度起止日期必须便于在立法机构开会期间审议和通过预算，以便及时着手执行。然而，全国人大每年3月批准预算草案，我国军费预算年度于1月1日开始执行，这明显与政府预算的全面性原则和严格性原则冲突。其次，现存制度的路径依赖过于僵化。诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出：路径依赖是指制度变迁一旦走上了某一条基本路径，它的既定方向会在发展中得到自我强化，很难甚至根本难以扭转。我军预算年度一直沿用每年1月1日起至12月31日止的自然年度，其虽与国家预算批准时间、军队任务下达时间相左，但改变预算年度涉及到一系列的制度、程序的变更，涉及到一些特殊集团的利益，其制度的创新成本相对集中，牵一发而动全身，因此这一制度沿用至今。

二、国际先进预算系统的借鉴

（1）美国PPBE系统的经验借鉴。美国PPBE系统即“规划、计划、预算和执行系统”，包括规划、计划与预算和执行与评审三个阶段。规划阶段开始于界定作战能力需求，为计划与预算阶段确定国家军事战略和战略规划。PPBE制度采取基于能力的指导思想，使军事能力需求同规划、计划更加紧密的结合在一起，来确定美国未来两年的主要国防计划和优先发展能力。在PPBE过程中，规划和预算提案为每两年制定一次。发布国防预算的偶数年为预算年，在预算年制定《计划预算决定》；非预算年在预算的基础上进行微调，完善非预算年的计划和预算的调整变动。PPBE的最后一项工作是执行评审，这种评审覆盖了计划与预算的整个过程，与计划和预算评审同时进行。美国PPBE系统对我军的启示主要体现在：首先，加强军事战略能力建设，由“基于威胁”转向“基于能力”。充分体现了作战需求部门在规划制定中的作用，使得军事需求同规划、计划更好地融合在一起。其次，规范军费分配程序，提高军费分配效率。在美军PPBE系统中，计划与预算评审同时进行，提高了效率，简化了程序，使得预算、计划同规划阶段的结合更连贯、更紧密，更能反映未来作战的实际需求。（2）“跨年制”国家的经验借鉴。跨年制是指人为地确定一个预算年度的起止日期，这样一个预算年度就会跨越两个日历年度，即从某月某日起至次年某月某日止。大致可分为以下三种：从当年4月1日起至次年的3月31日止，英国、加拿大和日本等国采用；从当年7月1日起至次年6月30日止，瑞典、澳大利亚等国采用；从当年10月1日起至次年9月30日止，以美国为代表。采用“跨年制”预算年度的国家具有以下优势：首先，预算年度起止时间便于立法机关开会期间审议和通过预算，便于预算的及时着手执行，时效性强。其次，对于某些国家来说，预算年度开始时正值收入旺季，可使国库较为充裕，便于执行新的预算。

三、我军预算年度改革的基本设想

与美国等世界其他国家相比，我国国防预算所处的政治经济环境比较特殊，并且在制定规划、计划和预算编制的技术、装备、人员素质方面还有些差距。这就决定了，我们不能照搬照抄国外的先进预算方法，只能吸收其科学“内核”，结合我国的具体情况，研究建立具有我国特色的国防预算编制方法。在此，本人提出以下改革我国国防预算年度的设想。（1）跨年制。为使军队预算编制与年度工作任务紧密结合，结合我国国情、军情，可将我军预算年度由现行的1月1日至12月31日改为当年7月1日至下年6月30日。这样，全国人大在3月份批准军队预算，总后勤部可依据批准的军费总量下达预算指标，总部事业部门也能够按照确定的指标，对拟建设项目进行再论证和再调整，确保军队总预算的权威性；同时全源于：论文写作格式http://www.328tibet.cn
军各级预算单位都在第一季度明确年度工作任务，制定具体的年度工作计划。按照预算的编报程序，各级部队在4月至5月间结合上级批复的预算指标，根据上级的中长期计划和本级的事业任务编制本单位预算，5月底前报上级党委审批预算，6月底审批完毕，7月1日开始按照批准的预算实施保障供应。这样可以使预算编制时间与事业任务下达时间相吻合，增强预算编制的针对性和科学性。（2）五年规划-三年计划-年度预算。五年规划，就是国家对战略军事目标及其实现的资源条件所进行的长期预测。国内主流观点认为，规划时间最好以五年为宜，这样可以与国家五年计划保持同步，更好地与国家政策相衔接。五年规划分为两阶段：第一阶段军委领导编制五年规划指示，确定财力的投入比例和重点建设方向。第二阶段由总部和军区、军兵种根据五年规划提示，在规定时限内提出各自的五年规划建议，经过综合平衡和充分论证，形成五年长期规划草案。三年计划，就是编制中期计划，将长期规划目标变为军队建设实际的阶段性实施计划。中期计划以三年为一个周期，具体说明各个年度对经费物资的需求、数量以及投入与成果的实施纲要。年度预算，就是根据三年计划，实行年度零基预算制度，在逐年落实长、中期战略保障目标的基础上，确定军费规模和军费构成。在年度预算中，根据经费的目的不同可以分为维持类和发展类，对不同类别的预算项目采取不同的编制方法。年度预算要紧紧围绕军委、总部所确立的战略目标和保障原则，从财力配置上保障年度任务的完成和中长期计划以及总体规划的逐步实现。（3）中期预算框架。中期预算框架（MTBF），实质上是一个将详细的中期预算估计与政府现行财政政策联接起来的一个约束性程序。MTBF并非对年度预算的替代，而是要求在中期（大多为本财政年度之后的3-5年）基础上准备和制定年度预算。它的主要作用是确定未来各年度的预算限额，以此作为预算编制的起点，增强预算的前瞻性。我军军费预算可以采取3年期滚动式MTBF的预算模式，包括三个核心要素：一是本年度军费规模；二是假设未来年度需要提供同样质量的国防安全（纯公共物品）需要增加的支出；三是假如提高国防安全质量所需要增加的支出。