简谈审计审计地方债

当前位置: 大雅查重 - 范文 更新时间:2024-02-11 版权:用户投稿原创标记本站原创
距上届政府跟踪审计不到半年时间,审计署再次启动了政府性债务的审计工作。7月28日,国家审计署公布,将组织全国审计机关对、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。
这个信息释放出强烈的信号,地方政府债务“黑洞”已经引发高度警觉。
有评论认为,此次全面审计将得到一个正式的数据统计,不仅有利于对地方政府债务的把握,为宏观经济政策的制定提供相应的依据,而且为推进财税体制改革等地方行政管理改革提供有效的支撑。美国CNBC财经网站援引法国兴业银行专家的分析称,中国政府宣布如此急迫和规模的审计,这似乎表明一种政策平衡的考量,即既要稳增长,又不能增加金融风险。
近两年,在投资资金需求的拉动下,特别是在影子银行体系的便利下,许多地方政府性债务增长迅速。审计署审计结果显示,截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元,相比2010年增加4409.81亿元,增长1

2.94%。

而全国债务数字更是惊人。审计署数据显示,截至2010年底,全国政府性债务已达到10.7万亿元。除此之外,审计署副审计长董大胜曾在今年“”上表示,估计目前各级政府总债务规模在15万亿至18万亿元。IMF首次公布其对中国政府债水平数据评估称,2012年广义政府债务已超过CDP~45%。
除了地方债总量居高之外,一些重点城市负债率也明显偏高。2012年,有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%,如加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达到219.57%。
地方债的融资方式越来越隐蔽,除传统的银行信贷外,一些地方政府及其融资平台公司通过信托、基金等方式变相举债融资。审计发现,2011年至2012年,有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.1亿元。
在当前财政收入增速下滑,经济形势不乐观的背景下,地方政府推进新型城镇化建设,促进经济转型升级,都将不可避免地带来地方债务进一步扩大的风险。
一些城市债务率和偿债率本已偏高,但迫于发展投资的需要,只好举借新债偿还旧债。审计署数据表明,2012年,36个地方政府本级中,有11个省本级和13个省会城市本级债务规模比2010年有所增长,其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。
与不断攀高的政府性负债相比,作为偿债主要来源的土地出让收入增幅却在下降。至2012年底,4个省本级、17个省会城市本级土地出让收入比2010年减少135.08亿元,下降2.83%,这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元,为当年可支配土地出让收入的

1.25倍。

在楼市调控政策持续严厉之下,地方债的偿还能力有限,而负债却在不断扩张,引发许多人的担忧。特别是在城镇化建设中,地方政府债务隐忧已逐渐显现。
业内人士认为,城镇化过程必然涉及大量基础设施建设,其特点是资金需求量大,此外,公共服务以及社会保障也需要大量资金。而现行以融资平台为基础的地方政府债务机制,已难适应融资需求。
摸清家底才能盘活实体
政府性债务,是政府为公益性、基础性项目举借、拖欠或因提供担保形成的债务,也是政府“市场化”的一种表现。在中国经济高速发展,地方不断加大开发力度,改革创新不断深化的过程中,地方政府依靠政府性债务进行地方建设,曾经为城市经济发展、规划提升起到过重要作用,并极大加强了地方资金运用活力。
但随着地方尝到“甜头”,不断扩大举债,把一些所谓的“发展建设”弄得越来越形式主义大于实质内容,将惠民工程变成形象工程,债务越滚越大,老百姓也从当初的为城市新面貌而欣喜,变成对没完没了的修葺建造而腻烦。与此同时,舆论也开始对政府性债务问题感到担忧。
目前,中国存在地方政府性债务规模增长较快,部分地区和行业债务风险凸显,债务偿还过度依赖土地收入,高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高等问题。
国务院总理李克强多次在重要场合提出:盘活信贷资金存量支持实体经济发展。这个要盘活的存量主要是两个:其

一、借给产能过剩行业的低效率贷款;其二,是地方政府性债务。

盘活存量支持实体经济发展,可这个存量如何盘活做起来并不容易,需要有充分的数据支撑,需要首先摸清底细。
据2011年地方政府性债务审计结果数据统计,2010年底,全国地方政府性债务余额10.7万亿元,而2012、2013年将成为地方债务到期的高峰期,如果地方政府如期按时偿还债务,那么盘活存量资金并不是难事。但事实上,从地方政府的债务率来看,依靠税收还债很难。
因此,必须首先弄清社会上对地方债务问题的担忧是否属实,地方债务到底窟窿到底有多大,强推会不会导致地方政府债务违约,进而破产等金融政治风险。
对此,经济学家马光远认为:只有摸清家底,才能采取有针对性的举措。马光远称,“目前流动性成为一个非常严重的问题,包括银行的理财产品、地方债、还有房地产。究竟是个怎样的情况,对未来整个中国经济的复苏会有怎样的影响。在这种情况下,摸清底牌非常重要。”
马光远认为,一、必须搞清楚地方政府还债能力如何,安全系数怎么样;二、地方究竟有多少,还债能力整体怎么样,局部怎么样,还不了怎么样;三、地方债务风险有多大?“未来中国如果真的流动性有问题,那么我们就可以有针对性地出台一些举措、对策,来防范地方债的风险问题。”
地方债问题是我国金融安全的一大隐患,推动地方债问题的解决不仅是化解金融风险的必要条件,更是盘活存量资金支持实体经济的关键。而要盘活地方债问题,必须要对地方债有一个全面的了解,做到知自知彼,方能找到化解的灵药。 拿什么来还债?
来自审计署的资料显示,未来3年我国将有超过35%的地方性债务到期,其中2012年、2013年到期的额度分别约为

1.8万亿元和2万亿元,合计占2010年底债务余额的28%左右。

截至2012年底,在36个地方政府本级政府性债务余额中,融资平台公司、地方政府部门和机构举借分别占45.67%、25.37%,是举借主体。从债务资金来源看,在2012年底债务余额中,银行贷款和发行债券分别占78.07%和1

2.06%,仍是债,务资金的主要来源。

“地方政府在今年换届完成后,极有可能产生新的投资冲动和较大规模投融资需求,从而使地方融资平台贷款总量控制面临较大压力。”银监会主席尚福林在银监系统内部会议上表示自己的担忧。
尚福林称,贷款到期时间较为集中,财政代偿压力较大,预计共有3.49万亿元贷款将在未来3年内到期。2012年末地方政府融资平台贷款余额为9.3万亿元,已超过2012年地方本级财政收入的

1.5倍,如果加上通过债券、信托等渠道融资的债务规模,这一比率将更高。

中投证券的研究报告亦称,未来2-3年地方政府债务面临偿债高峰期。同时2012年和2013年的地方政府债务负担最为沉重。
事实上,尚福林与机构的担忧并非“空穴来风”。除此逾期债务也是银行、监管层不得不面对的现实。
根据审计署报告显示,14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元,其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%,最高的为16.36%。以高速公路债务为例,调查显示,3个省本级已出现逾期债务17.15亿元。同时对二级公路债务调查显示,3个市本级和1个省本级已出现逾期债务31.094亿元。会计学本科论文
对监管来说两难的是,对地方债政策放松,那么坏账兜底的是银行;而如若收紧政策,让缺钱的地方政府更加雪上加霜,同时银行的存量贷款也将面临坏账风险。
面对两难,监管层正在有意识地纠正地方政府的大举融资行为。
银监会《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》(下称10号文)要求,对今年到期的平台贷款,融资平台和地方政府需要制定详细的还款方案,逐笔明确还款日期、还款金额和偿债资金来源。
问题是,一面是高额平台贷款陆续到期,另一面受地方政府较高债务比率和政府信用影响,部分区域的地方融资平台短期偿债能力有些不足,审计署就警告“部分地区和行业债务负担较重”。会计方面的论文范文
在还款延期无望的情况下,此时拿什么来偿还债务是包括地方政府、监管层、银行共同面临的问题,“借新还旧”、“卖地依靠土地财政”成了多数地方政府的选择。根据审计署报告显示,一些省会城市本级通过举借新债偿还旧债。调查中,5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%,最高的达38.01%。同时,截至2012年,有8个省本级通过举借新债偿还高速公路债务45

3.85亿元,其中4个省本级高速公路债务的借新还旧率超过50%。

报告显示,“借新还旧”率更高的还有二级公路债务。报告显示,截至2012年,有6个省本级和1个市本级通过举借新债偿还政府还贷二级公路债务170.69亿元,借新还旧率高达6

6.92%。

除“借新还旧”之外,审计署报告显示,源于:论文发表网http://www.328tibet.cn
土地出让收入也为偿债来源之一。事实上“土地出让收入”就是地方政府的支柱性财政收入,部分城市占地方本级财政收入的60%以上。
根据审计署数据显示,地方平台结构中,省级融资平台占比仅为30%,地市级和区县级加起来为70%,这些小城镇高企的地方债务是一个危险的信号。
面对此监管层如何缓释风险?对监管层来说,银监会10号文明确要求:压缩县区级平台及高资产负债率平台的贷款规模,特别指出“对于财政收入较低、负债水平较高的非省会城市的地市级平台以及各县区级平台,应减少贷款发放、加大清收力度”。
如何搭建债务与风险间的“平衡木”学年论文 会计
城市建设总有周期性,合理举债是各国通例,市政项目的公益性强、回报率低,有些阶段性偿还压力也属正常。
事实上,允许地方政府举债是世界上绝大部分国家的通行做法。从地方政府成立融资平台进行债券发行,到由财政部发行地方债券,地方融资体量在全新模式下逐渐壮大。
国际经验表明,市政债券已成为发达国家、新兴市场国家和一些发展中国家城市化建设的重要融资工具,在满足城市化建设融资需求方面发挥着重要作用。从历史上看,不论是发达国家还是发展中国家,市政债券的大量发行均与本国的城市化进程紧密相连。
美国是市政债券发展最早,规模最大的国家,市政债在政府债务的占比约为20%,其市场化发展模式和监管体制已比较完善。从风险监控框架体系建立的角度看,为了防范和控制地方政府债务风险,美国逐步形成了以法律法规为基础,以信息披露为核心,以规模控制、信用评级、风险预警、危机化解等为手段的风险监控框架体系,在政府层面为有效防范市政债券系统性风险提供了源头性保障。在地方政府进入财政紧急状态时,通过提高税负和收费以增加政府收入,保证债务的偿付以化解危机。
在法国,每一级政权都有自治的政府和议会,各级议会负责对本级政府预算进行监督。各级预算是相对独立的,并且有各自的收入和支出。预算的编制和审查通过是各级财政部门和各级议会的一项重要工作。法国议会把审议、批准和监督财政预算当作监督政府和行政权力的重要手段。议会对预算的审查非常严格和细致,直接审查到部门、单位,对政府的每一项财政政策都要进行激烈的辩论,提出质疑,由财政部门作出解释。议会除靠自己的专门委员会审查外,还委托审计法院对预算执行以及对政府部门和事业单位的经费开支进行审计监督。
虽然制度相对完备,但这并不能完全规避掉地方债运行过程中的风险。如何搭建债务兴城与风险防范之间的“平衡木”?
澳新银行中国区首席经济学家刘利刚表示,中国的地方债务问题是可以解决的,关键在于改革,让地方政府可以直接发行长期的市政债券,而不需要方城投平台这样的道路。地方政府发行几十年计息的长期市政债券的做法在美国、日本都很普遍且成熟。
然而,解决过于膨胀的地方债务问题,不只是解决钱的问题,而是显现政府深化改革的决心、力度和勇气的一步。中国黄金集团首席经济学家万喆认为由于缺乏监管,政府在市场化的过程中乐于享受好处,却不去考虑责任和担当,与市场、社会间无法形成良好的融通,反而造成市场的困扰和社会的担忧。因此,需要进一步深化政府行政改革,推动政府职能转变。此次国务院部署对地方政府性债务进行审计,就是这种改革的一个重要步骤。
财经评论员周子勋也表示地方政府性债务已经成为和房地产泡沫一样令人担忧的风险。如何才能彻底化解地方债危机?这需要制度性的改革。要解决地方政府性债务的问题,不能靠堵,只能靠疏导。所以,要逐步放开地方政府自行发债的权力,只有债务更加透明,风险才更容易防范。
(本刊编辑综合整理)