探索事业单位基层公路事业单位预算管理完善

1009-4202（2013）04-000-02
摘 要 本文分析了目前基层公路事业单位预算管理中的弊端，阐述了市级公路主管部门如何适应时展的新形势，规范和完善基层公路部门预算编制，指导和加强预算管理，旨在健全预算制度，严肃资金管理，规范单位收支行为。
关键词 基层公路事业单位 预算控制 预算监管

一、完善基层公路事业单位执行预算的背景

近年来，公路部门经历了体制改革和税费改革。一方面，公路部门事企分离，工程建设、公路养护全面实现了社会化、市场化，基层公路管理部门直接参与经营的职能完全消亡，在强调维护路产路权，提高公路养护质量和管理水平的同时，也失去了自有资金的积累功能。另一方面，燃油税改革和取消政府还贷二级公路收费后，公路部门失去了依靠养路费和二级公路通行费搭建的融资平台，资金的拨付渠道和管理方式发生了根本变化，给公路行业的资金管理带来巨大挑战。同时，各级财政部门加强事业单位的预算管理， 注重对各类经济事项的事前和事中控制，要求也在不断提高。然而，基层公路事业单位预算管理在执行层面上还存在理念淡薄、内控薄弱、监管不力的问题。为此，我们必须找到问题存在的根源，从根本上找到解决问题的途径，提高资金的使用效益。

二、基层公路事业单位预算控制中存在的问题

1.预算管理观念落后，意识淡薄

基层公路部门目前经费管理模式是：国家对公路部门的基本支出拨款以07年决算支出为基数，以燃油税转移支付的形式拨至地方财政部门，相当一部分地方财政部门仅按基数直接转移支付给公路部门，未列入地方财政预算管理，公路部门对这部分经费使用有高度的自主权。项目支出由省级主管部门按项目预算的形式拨付，主管部门仅对列入预算的项目实行现场验收，很少对项目资金的使用情况进行监管。正是由于存在“两头管，两头都不管”的现象，相当一部分基层公路部门还仅仅停留在计划管理阶段，缺乏预算管理的思想；有些单位虽然认识到预算管理的科学性，但预算尚存在很多认识上与实务的盲区，误认为预算是财务行为，应有财务部门负责预算的制定和控制，预算的系统性、资源的整合性并未有效发挥。

2.预算内部控制环境不完善专科毕业论文范文

基层公路部门改制前参与了地方政府工程、高速公路工程等大量的经营活动，积累了相当丰厚的自有资金，事企分离后，虽然对经营性活动进行了剥离，但大量的权益资金还存在于公路部门，一方面安排大量财政资金支出预算，另一方面又有大量结余资金存在于部门，一定程度上导致了部门使用资金的不合理状况。一些单位误认为，结余资金是单位自己的，我爱干什么就干什么，大量的权益资金成为单位支出的“后备力量”，心安理得，把国家财产占据为部门所有，这种粗放式的管理，既不利于资源合理配置，又易滋生腐败。会计师毕业论文

3.预算财务核算不规范

基本支出来源为燃油税转移至地方财政，项目支出来源为上级公路主管部门安排，相互之间存在支出覆盖盲区或重复现象，存在相互挤占现象，预算执行刚性不够，执行力度不强，缺乏分析与考评机制 。基本支出与项目支出某些项目划分标准与内容难以界定，内容交叉，造成专款不专用。预算落实到基层后，由于缺乏一定的明确性，执行中造成一定的难度。例如，基本建设类项目与行政事业大型修缮专项业务混用，公路小修保养项目、大中修项目中核定了一部分监管经费，又为单位发放奖励、会议招待费、公务车使用费等属于基本支出范畴的项目开出口子，这些经费缺少严格的科学的认证程序，随意性较大，使得预算缺乏科学性，经常流于形式，执行得不到重视。

4.预算内外资金相脱节，预算编制不全面

基层公路事业单位除财政拨款外，尚有部门行政执法权，相当一部分行政事业性收入还游离于预算之外。预算内资金好比正规军，而大量非预算资金好比游击队，在预算编制中无法反映出来，不能完整反映单位资金收支全貌，不能真正体现财力。大量非财政预算资金游离与预算之外，有的单位通过往来科目核算这部分收入，有的单位甚至形成账外资金，这些资金缺乏有效的监督机制，助长了各部门寻求部门利益的歪风滋生，是造成国家权力部门化，部门权力个人化的根本原因。

三、公路主管部门加强基层单位预算控制的途径与方法

公路事业单位不能脱离预算会计体系，不论作为财政预算管理的直接对象，还是实行系统内部的预算管理，只有重视部门预算，改变过去较为松散的预算管理方法，健全预算编制制度，才能严肃资金管理，规范收支行为，充分体现公路管理职能。

1.加强认识，转变观念，增强对预算管理的重要性认识

在推行部门预算进程中，不可避免会有一些阻力，如原来长期依赖等、靠、要的部门会感到不适应，原来长期有结余资金，爱怎么花就怎么花的部门会有被“削减权力“的感觉，自觉不自觉地产生消极抵触情绪，原来长期习惯粗放式预算资金管理的部门一下子要细化管理，会有束手束脚、无所适从的状况发生。因此，要广泛宣传，全员参与，适当授权，使员工产生高度的事业心和责任感，自觉执行预算，从而达到事半功被的效果。预算的“人本”思想可以激发全体员工的动力，使人人能理解单位的目标，并做出努力与之协调，从而增强单位的凝聚力。
同时，公路事业单位一般可分为养护管理，工程管理、路政管理、收费管理、内勤管理等几条主线，业务既有平行，又有交叉，每个部门都有自已的理想运作目标，预算就要通过其整合作用将各个部门的运作目标协调一致并置于单位总体目标之下，将所有部门牢牢捆在一起，“提起来成串、放下去成片”，按单位年度目标要求优化配置经济资源，不仅保证了各种部门自身效能的发挥，激发系统内各要素的动力，而且消除了各部门间的相互冲突和内耗，结成一个有机的整体，按预定目标协同有序运行。

2.提高预算编制方法的科学化与可行性

基层公路事业单位还处在地方财政预算管理的盲区，市级主管部门有责任采取行之有效的预算编制办法，来指导本系统的财务管理工作，具体包括：（1）规范预算编制的定额。公路基层单位繁多，主要业务区别也较大，县级公路管理部门主要负责辖区内国省干线的养护管理和路域状况的管理；普通公路收费站是政府贷款修路，收费还贷的平台；养护应急中心负责突发事件的应急调度指挥和应急处置；公路治超站负责公路超限超载车辆的查处。这些基层单位业务类别差异很大，支出的构成也有其特殊性。比如，普通公路收费站一般实行24小时上班，其电费定额就不能简单套用一般事业单位的定额，路政执法部门应其工作地点主要在路上，其办案使用的公务车费用也远远超过一般公务用车，县级公路管理部门除了有本单位正常的行政开支，养护项目支出占较大的比重，如果对这些单位仅仅简单套用财政预算的定额会造成单位无法适用、横向无法比较的情况。因此，市级主管部门应根据本行业的特色，加强调研，科学、合理地对预算科目和预算定额分门别类地重新设计，有理于预算的执行效果和基层单位之间的横向比较。
（2）规范预算编制的内容。首先把握好预算收入的完整性。本年度除财政补助收入外，路政赔（补）偿费收入、罚款收入、固定资产出租收入、长期投资收入及银行利息等其他收入全部纳入预算收入管理，一个部门一本预算，防止在预算外的资金收支流转。其次要把握好基本支出经费和项目经费使用的规范性。部门预算编制过程中，上级部门要细化项目支出明细购成，规范项目资金的用途，防止将一些属于基本支出范畴的费用列入项目支出，用以弥补人员经费和办公经费不足，造成项目支出不真实。
（3）规范预算编制的方法。对基本支出预算，要取消基数法，实行零基预算，按预算年度所有因素和轻重缓急程度，提高编制的科学性和准确性。专项支出预算必须注重科学性，它是公路管理部门的重头戏，公路小修保养、大中修、抢修、改建等专项支出，金额大，调控性强，社会关注度高，基层单位必须做好管辖范围内养护公路的路况、车流量调查，研究养护成本的真实构成，上级主管部门要加强审核。同时，又常有不可抗拒的天灾（洪涝、台风）发生，造成公路的非常规破损，对突发事件，要求预算部门留出机动部分，弥补预算漏缺，避免频繁地调整支出预算。
（4）规范预算的执行。基层单位的预算编制一经上报主管部门审核同意后，必须严格按预算执行，严禁随意调整追加，强化、硬化预算约束了，提高预算的严肃性。

3.建立健全预算控制监督、考核机制

（1）全面建设信息化体系，实现预算的动态管理
全面建设信息化体系，可以提高工作效率，实现资源共享及重大事项的预警管理，实现预算的动态管理。市级主管部门可以将财务数据通过财务系统进行集中，不分时间、不分地域、不间断地在线即时化管理，及时了解基层单位各项财务数据，市级主管可以把各单位年度预算控制数录入相应的支出科目，并设置相应的预警功能，超过预算金额，系统将自动向上级部门发送预警信息，上级部门将及时对预警信息进行分析处理。
（2）探索基层单位分类管理的预算监管体系
对规模小，资金量小的基层单位市级主管部门可以实行“零账户余额”的管理方法，所属单位日常开支所需要的经费实行定额备用金制度，由各所属单位设结报员负责日常经费支出的报销，审批权限不变，结报员定期向上级部门进行结报并补足定额备用金。
对规模较小，业务较为频繁的基层单位采用授权支付方式，即各基层单位根据所属单位的业务特点明确费用支出的范围和额度权限，所属单位在授权的范围内自主开支费用，超出授权范围的所有支出均须经过市级部门的批准。
对规模较大的基层单位采用重大事项报告制，对资产处置、对外投资、收入分配、银行账户开设等方面采用审批制，特别是对基层单位的权益资金采取“使用预报制”，一事一单，对权益资金的类别、使用金额、使用项目、使用依据进行申报，在上级门认可后方可实质，避免权益资金使用上的随意性。
（3）建立项目事前审批到事后追踪问效
建立项目事前审批到事后追踪问效，贯彻项目管理全过程的绩效评价体系，努力实现项目资金效益最大化。公路系统养护专项各明细项目采用绩效考核来降低养护成本，提高养护质量，节约养护资金不失为一个好办法，例如公路小修保养采用定期检查考核后支付，公路大中修等工程按工程进度与质量支付，竣工后一列报送审计。这样也使上级预算管理部门随时了解项目实际工程量，审核评价后根据轻重缓急和财力调整预算，并为下一年的部门预算做好充分的基础工作。
建立科学规范、合理可行的预算管理模式，给基层编制预算以依据，使编制的可操作性得到提高，减少预算执行的难度，提高预算监管的力度，深化了公路基层单位部门预算的改革。
参考文献：
管新如.浅议财政预算编制改革.交通财会理论与实践论文集.南京：南京出版社.2009.
何晓红.对完善公路部门财务预算管理的思考.交通财会理论与实践论文集.南京：南京出版社.2009.
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