探究预算管理我国政府预算管理革新

[提要] 政府预算管理作为现代公共治理的重要工具，既处于一个不断变革的世界之中，也在深刻影响着现实世界。本文基于利益相关方视角，运用经济学的供给-需求分析范式，从政府预算各利益相关主体的行为特征和互动影响结构出发，首先进行当前我国政府预算管理改革存在问题的阐述，然后提出构建利益相关方共同治理结构的路径选择，以供决策者参考。
关键词：政府预算管理；利益相关方；路径选择
：A
原标题：关于我国政府预算管理改革问题的探讨——基于利益相关方的视角
收录日期：2013年3月2日会计专业论文题目参考

一、理论阐释

从经济学的视角思考一个现实问题，往往需要将其置于一个理论的或概念的框架之中，作为政府预算管理的研究也不例外。本文按照政府预算管理体系中各利益相关方的逻辑关系，展开对政府预算管理问题的研究。以政府预算部门作为核心关系方，分别考察政府预算部门（即资金供给方）与资金使用单位（即资金需求方）、由公共选择机制形成的立法监督机构（即监督制衡方）三者之间的互动影响结构，进而提出政府预算利益相关方共同治理机构的理论框架，并结合中国市场经济与公共财政框架构建的现实，进一步分析提出中国政府预算利益相关方共同治理结构的路径选择。

二、当前我国政府预算管理改革存在的问题

如同任何社会变革一样，当前的中国政府预算管理改革也并非尽善尽美。由于具体国情的束缚和传统管理模式的桎梏，时至今日的中国政府预算管理改革也只能说是取得了阶段性进展，改革仍旧面临着诸多瓶颈。笔者认为，当前存在的问题主要有：会计电算化专业毕业论文范文
（一）“先易后难”的逐次推进方式，增大了后续改革的难度。时至今日的预算改革，是从部门预算、国库集中支付改革和政府采购等领域开展的，而作为基础性工作的“政府收支分类改革”，却由于种种原因直至2006年2月方才出台。而政府收支分类改革，恰恰是预算管理变革的基础性技术支撑平台。并且，我国现行政府会计体系基本上采用的是完全收付实现制，至少在短期内还不具备过渡到权责发生制的现实条件。这种现实国情难免在一定程度上妨碍了我国的政府收支分类改革向国际上政府财政统计最新口径靠拢的进程。
（二）在政府治理的纵向层级上，具有地方先行的“倒逼机制”。当前的预算改革，首先是由以河北、广东、天津等为代表的地方政府率先推动的，并大体形成了“系统规范型”和“阳光财政型”两大地方预算改革主流模式。如果从整个政府治理模式的视角来考察地方政府预算管理创新的现实意义，地方政府预算改革积极性的调动，对于中国政府治理结构的长期演进所产生的影响将是非常长远的。
（三）政府部门资金配给自由裁量权存在扩大的倾向。在中国预算管理改革中，预算透明度的增加和“暗箱操作”的减少，已是不争的事实；但由于利益相关主体的共同治理模式还有待继续完善，也就未能通过构建更为完备的监督制衡机制进一步约束有资金分配权的部门（如各级发展改革委员会等部门）预算资金配给中的自由裁量权。目前，中国的预算改革，其重点仍旧是在政府内部加强行政控制，而不是强化立法机构对于预算过程的政治控制。预算资金结构性配给的自由裁量权，不仅未能受到应有的约束，反而呈现日趋扩大的倾向，严重肢解了政府预算管理的统一性。
在现行预算模式下，各级预算内资金中，资本性基础设施建设投资的年初计划由各资金使用者提交给同级或是上一级发展改革委员会，各级财政部门确认总体的资金规模，而具体的资本性支出项目的优先次序，则是由各级发改委决定。从而导致各级预算中基础设施建设等资本性支出预算的预留资金的比例过大，人为形成了某些享有预算资金再分配权的“第二财政部”。

(四)相关配套立法改革滞后，预算改革缺乏必要的法律依据

1、当前的中国政府预算管理改革是在1994年通过的《预算法》基本框架下展开的。在《预算法》出台之际，我国的经济运行机制和预算管理模式还带有很浓厚的计划经济色彩，立法环境还未完全市场化，《预算法》的某些环境也未能摆脱旧体制、旧模式的影响。鉴于法律规则的局限，中国政府预算管理改革也未能完全突破《预算法》的基本框架，这在某种程度上制约了改革推进的步伐。专科会计专业毕业论文
2、不仅《预算法》自身难以适应政府预算管理发展的要求，其他相关配套法律的立法与修订工作也相对滞后。历时十多年的中国政府预算管理改革，仅仅在经历了近四个年头之后，于2002年6月才催生出了《中华人民共和国政府采购法》，其他许多重要的预算管理法律法规，要么迟迟难产，要么沿用计划经济时代的旧规章。相关配套立法改革的滞后，使得许多改革举措难以找到相应的法律依据。会计本科生毕业论文范文

三、构建利益相关方共同治理结构的路径选择

（一）尽快完成构建利益相关方共同治理模式的组织准备工作。加快推动为市场经济立宪的进程，强化立法机构的权威监管职能。所谓“为市场经济立宪”，就是从制度层面上明确政府与市场之间的分工与合作。也就是说，市场的分工就是要决定生产什么、如何生产和为谁生产的问题；政府的分工则是要通过公共财政提供公共产品，其中包括国防、治安，以及对于市场经济来说不可或缺的产权保护。只有大体实现了为市场经济立宪的历史进程，真正强化了立法监督机构的权威监管职能，中国政府预算管理的利益相关方共同治理结构才具备了现实的基础性运行平台。
（二）在政府预算管理纵向结构上，进一步明确与地方的适度分权化取向。从我国各级次预算管理的现实出发，在分权的程度上，应突出省级政府预算管理的重要地位。在具体改革突破口的选择上，可以结合各地公共治理水平的特点，选择已经具备一定基础和条件的省份先行推进。其可行性在于：首先，省级政府的预算管理水平相对较高，人员素质与业务能力相对较强，具备了保证分权化改革成功的必要条件；其次，省级政权具有相当程度的立法权限，从省级开始的预算改革，有利于得到相应的法律支撑；再次，省级政权作为中国政治结构中承上启下的枢纽，预算向省级预算的分权，具有便于管理的特点，在一定程度上可以避免“一放就乱”局面的出现。

(三)改变预算资金配给自由裁量权的分布结构，逐步实现由供给方向其他相关主体的适度转移

1、就资金配给权在不同利益相关主体间的分布而言，逐步削减政府预算部门的资金配给权，相应地扩大资金使用者和立法监督机构的权力。政府预算部门的资金配给权，应当主要集中于初步确定各资金使用者的预算资金拨款总额。由于各资金使用者拥有提供本部门公共产品与服务的更多信息，总额拨款的具体安排使用权则应当赋予资金需求方；而立法监督机构则拥有对预算拨款总额规模与各部门具体资金结构性安排的最终审议与决策权。
2、就预算资金供给方内部而言，除了以政府预算部门作为资金供给主体，还应适当引入民间非营利组织的预算资金供给，以改变资金供给结构中政府预算部门的独占垄断地位。考虑到民间非营利组织所提供的公共产品与服务，同样具有某种满足社会公共需要的性质，其所提供的资金投入，当然也应纳入公共预算的约束与监督体系。民间非营利组织预算管理的完善，也将有助于构建完整的中国预算管理体系。

(四)在预算资金需求方中引入竞争机制，实现适度市场化改革

1、对于由政府部门承担的属于竞争性产品的领域，根据可能逐步交由市场机制来提供，由此节约部分预算资金，以更好地满足社会公共需要；对于具有“准公共性”特征的公共产品与服务，在由预算资金使用者提供必要份额的同时，向私人经济部门出让一定的供给份额。会计实习毕业论文范文
2、在政府预算管理中逐步引入成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等企业管理中成功的管理方法与技术手段。

(五)适时推动预算管理规则与程序改革的进一步深化

1、延长预算审议时间，强化人大常委会专门委员会的预算初步审查。预算审议时间的延长，大体可以体现为两个方面的内涵：一是人大全体会议期间，在日程安排上明确预算审议的具体起止日期，以免将政府预算报告仅仅作为政府工作报告的附属产品，只是加以简单化走过场地讨论；二是由人大常委会专门委员会就政府预算的内容进行相对长时间的辩论，细化政府预算的初步审查。
2、改进预算审议方式，逐步推行预算结构性审议（分部门表决）的决策模式。可以考虑参考市场经济国家立法监督机构进行预算决策时的做法，改进现行预算审议方式，试行并逐步推广结构性预算审议的决策方式。所谓结构性预算审议，就是在就政府预算整体进行表决的基础上，再分别就各部门的预算安排加以表决。通过预算结构性审议方式的改革，可以避免总体合理但部分不合理的预算草案轻易获批通过现象的出现。会计专业毕业论文 范文
3、在政府预算决策过程中，可以尝试引入部门预算的质询议程。也就是由部门领导或部门预算编制负责人接受人大全体会议或人大常委会的质询或是询问，就代表和委员们对政府预算安排中存在的疑惑加以解答，并加以公开报道。即使在全体会议的表决中，因时间的限制，可以将对部门的质询作为备选议程。但在人大常委会专门委员会对政府预算的初审工作中，则必须将部门预算编制依据的质询纳入法定必经程序。

(六)加强社会舆论与审计监督，完善利益相关主体的共同治理模式

1、通过鼓励社会舆论与新闻媒体对政府预算管理活动的披露与监督，使得纳税人得以充分了解自己交纳的税款是如何被使用的。这既是社会公众所享有的公共事务知情权的重要体现，又构成了中国政府预算利益相关方共同治理结构中的重要一环。
2、审计机构作为一种外部监督机制，协助立法监督机构审查政府预算，已成为大多数市场经济国家的通行做法。在我国目前的审计体制下，保证审计部门对政府预算审查与监督的有效存在，以审计监督推进政府预算法治化进程，必将是一条走向阳光财政的必由之路。
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