试述几点对《预算法修正案》一些评析

摘要：《预算法修正案》较之1994《预算法》已有较大进步，但仍有不足之处，尤其体现在预算的公开性和预算的完整性问题上。鉴于此，我们仍有必要对其探讨。
关键词：《预算法修正案》；公开性；完整性

一、《预算法修正案》概述

《预算法修正案》，从整体上讲，它较之1994《预算法》有很大的进步，这次草案修改的主要内容包括：在总则部分，对预算的完整性做出了重大修改，对预算的公开增加了规定，对地方政府的预算管理和转移支付也增加了新的规定，对预算管理职权章节，新增了第19条对预算权限仅行了划分；对预算收支范围章节，修改了预算的收支范围的规定；在预算编制章节，对预算编制的权责进行了明确，对预算结余问题进行了重新的规定；在预算审查和批准章节，人大权力的预算权能进行了明确并对权力的行使进行了细化；在预算执行章节，对预算执行的主体、预算结余、财政专户、国库集中支付制度、超收收入进行了修改；在预算调整，第63条对预算变更进行了细化，第65条对各级政府的预算调整进行了重大修改；在决算章节，重点是增加第74条和75条关于决算主体及程序的规定；在法律责任章节，第87条、88条、89条列举了违法情形。

二、关于预算立法宗旨的不足

关于预算立法宗旨，它规定在《预算法》第一章的第一条中，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。在众多修改建议中，只有极个别的意见关注到了这一点。蒋洪教授在“《预算法》应具有法律约束性——评预算法修改稿”一文中，对该问题进行了深入的分析，他认为，预算立法宗旨在该条的体现是谁管谁的问题，而在该条中，两处使用了“国家”一词，但是国家是一个抽象的概念，不明确其具体含义，后果将导致该条文失去确定的意义，没有约束性。

三、关于预算公开性的不足

在《预算法修正案》的第十一条中，对预算的公开性问题进行了规定“第十一条 经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国际秘密的除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定。”但是，该规定在公开的标准性问题上，没有做任何认定，而是采用了委任性条款，即“对预算、预算调整、决算的公开的具体办法由国务院规定”。其做法是将预算公开的立法权无条件地让渡给了行政部门。鉴于此，就必须明确公开的标准，将预算立法的权力收回。我们认为标准至少能达到这种公开的行为是不是合法的判断底线。而关于该问题的条文上的措辞上，修正案中使用了“应该”一词，而没有使用“必须”一词，这反映出了这样一种心理，在当前预算公开是一种评价问题而不是一种义务问题，是现实压迫的需要。鉴于以上分析，我们提出以下就该建议：（1）将“应该”修改为“必须”，这能更好地迎合我国政府角色转型的需要；（2）对公开的标准的制定授权上，要进行限制，虽然理论上不能让渡这种预算立法权给行政机构，但是鉴于我国各级权力机关存在形态的特殊性，要其履行这样的职能缺乏一定的能力，我们可以接受部分让与标准制定的权限，那么至少要给出诸如“预算的公开应满足公民呢和各级人民代表大会在预算过程中行驶权力履职的需要”；（3）对标准的程度问题，要进行法律底线的限制，即至少要判断合法与非法的程度，否则，行者机构可能借助“国家秘密”这一挡箭牌而不作为。这个程度，我们认为，至少要包括时间、方式、内容等方面。

四、关于预算编制完整性的不足

预算编制的完整性问题，在《预算法修正案》中的第七条和第八条的表述是这样的“各级政府的全部收入和支出都应纳入预算”“各级预算包括政府公共预算和政府基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”。这样将社会保障预算纳入了预算。但是，从预算编制完整性的重要性程度来讲，这样的力度是不够的，主要在于界定不够清晰。要达到预算编制的完整性，至少要做到三个方面：第一，增加或明确社会保障基金收入与支出；第

二、完善资本运营范围；第三，细化预算科目，实现服复式预算体系。

五、结束语

对《预算法修正案》较之1994《预算法》已经是很大的进步，从总则到附则，每一个章节都进行了修改，并且在部分章节中，还提出了一些新的规定，如对预算编制的完整性问题规定更加细化，对预算调整规定得更加严格，对预算责任上将违法行为也进行了细化等。虽然这次草案，仍然还有很多不足之处，总的我们应该肯定其进步。对于怎样完善《预算法修正案》，我们的观点是，首先要对要定位准确，二要具有法德可操作性，最后，要追求现实国情。
参考文献：
蒋洪.《预算法》应具有法律约束性——评预算法修改稿[J].地方财政研究，2011.3
郑昱.我国现行预算法存在的问题及其完善[J].福建行政学院学报，2011.3
[3]傅光明.《预算法》修改与完善途径[J].地方财政研究，2011.2