探讨浅析民国时期政府审计独立制度体现

[摘 要]文章基于政府审计制度的重要意义，以审计独立为视角，对中国近代民国政府审计独立作初步的探讨。对于民国时期的审计法制史的研究，从已经有的研究成果来看，还处于很不成熟的阶段。基于这种研究的现状，文章在吸收前人研究成果的基础上，试图从审计独立这一新的角度对民国审计制度作初步探索。笔者认为从民国审计法律制度的总体上看，体现了对审计独立的追求，当然审计独立受到特定历史时期多种因素的影响。正如《资治通鉴》所言，鉴于往事以资于治道，对民国时期审计制度的探讨，可以为当代审计法制建设提供有力的参考和借鉴。财务会计专业毕业论文
[关键词]政府审计；独立；制度

一、从审计主体的规定看审计独立

(一)主体地位独立性财会毕业论文

审计机关在国家政权组织形式上地位高低，对审计独立具有重要影响。民国政府成立之初，审计机关隶属国务院，为部级机关，设立审计处作为临时负责全国审计事务机构，到民国三年袁记约法公布，该法规定审计机关审查国家岁出与岁入，经大总统报告于立法院，①实际上赋予审计机关独立于行政、司法机关的地位。据同年《审计院编制法》，审计院名义上直隶大总统，但是其审计结果最终向立法院汇报，避免不必要的行政权力干涉，不过该种设置将审计机构隶属于大总统，体现了总统制特征，与当时袁世凯纂夺政权搞君主复辟有关。南方革命政府时期，孙中山于1923年组建大元帅大本营，审计局直属大元帅，由于孙中山大元帅的个人威望，审计机关在国家机关中具有较高地位。广州国民政府成立后，公布《监察院组织法》，该法规定原大本营审计事务由监察院接管，其地位未发生较大变化。至1928年8月国民党三届五中全会后，政府实行五权分治，设立五院制政体，监察院获得了与立法机关相等的地位，而审计职权由监察院下属审计部具体负责。直到国民政府倒台，这种政权组织体制未发生大变化，赋予监察院与审计机构平行于立法，行政、司法机关的地位，是对审计权独立的重要保障。

(二)审计机关组织人事体制上对审计独立的保障

1.有关人事任免规定方面

人事任免包括领导人员任用与一般人员任用。对民国初期审计处长由大总统任命，袁世凯时期设审计院后，审计院长由大总统特任，副院长由大总统兼任，②南方革命政府时期审计长由大元帅直接任命，都体现了任免上权威性。1925年国民政府监察院成立后，监察院采用委员会制，主席既是监察院首长也是审计机关领导人，由委员会委员互选一人为主席。1928年7月国民政府设审计院，院长由国民政府特任，同时院长、副院长非经法院判决虢夺公权或依惩戒不得令其退职，到监察院审计部成立以后，据审计部组织法，审计部部长为特任官，承监察院长之命总理部内事务。
从审计机关一般人员任用来看，也规定较严格条件。1914年《审计院编制法》规定审计官与协审官必须年满三十周岁，同时要求任荐任以上行政职务满三年且成绩卓著或在专门以上学校修习政治经济之学三年以上毕业且任行政职满1年以上。对审计院审计官与协审官均应由院长呈请大总统任命。据1928年《审计院组织法》，③审计协审人员需在国内外大学或专门学校修习政治经济之学三年以上毕业，并对财政学、会计学有湛深之研究者充任。到监察院审计部时期，对审计人员任职资格作了更严格限制，如1928年10月公布的审计部组织法修正案，对审计、协审与稽察均规定较高的任职条件，协审在未组织全国考试以前，必须在国内外专门以上学校修习经济、法律、会计之学三年以上毕业，并且有相当经验者或者曾任会计师或关于审计之职务三年以上成绩优良者，稽察在未组织全国统一考试之前，必须对于稽察事务所需学科曾在国内外专门以上学校修习三年以上毕业，并且有相当经验或者曾任技师或职官三年以上成绩优良。同时对审计任职作更严格要求，该法规定审计必须曾任简任以上官职并具备与协审、稽察相当条件或现任高级协审、稽察一年以上成绩优良。同时南京国民政府时期曾经组织审计人员任职全国统一考试，1933年5月，考试院颁布“高等考试会计人员考试条例”，并于同年秋天举行第一次国家公，通过全国统一考试选拔审计机关公务员，是近代以来审计机关人事任用制度的重要进步，对更好地促进审计机关人事制度完善、审计人员素质提高及促进审计独立有重要意义。

2.组织体制方面的体现

审计机关组织体制上为保证审计权独立行使，采用以下具体制度：重要审计事务的会议制，集中领导的垂直管理体制与分工负责制。
（1）重要审计业务决策采用会议制完成
民国初期设审计处，审计处对重要审计事务，④以总会议或股会议议决，北洋政府审计院组织法规定⑤审计院所审查的各种案件，以总会议或厅会议议决，同时对相应会议规则与程序从法律上予以规定。1925年国民政府成立监察院，监察院采用委员制，所有全院事务均由院务会议解决，院会议须委员过半数出席议决后才能付执行。1928年公布的审计部组织法规定审计部关于处理审计稽察重要事务，以及调度审计、协审与稽察事务，以审计会议议决行之，审计会议以部长、副部长、审计来组织，审计会议决议以出席人员过半数同意行之。会议制的决策方式可以在一定程度上排除个人因素的干扰，消除决策上的领导专断，使审计部门的重要决定更加具有权威性和公正性，以保证审计权的独立行使。
（2）集中统一领导与垂直管理
辛亥革命成立以后，各省实行地方自治，纷纷设立地方审计机构，临时政府成立后，北京国务院设审计处，将各处地审计机构改组，在地方设之审计分处，直接受审计机构的统一领导，实行的垂直管理。国民政府监察院审计部成立后，审计部统一领导管理全国审计监督事务，同时于各省设立审计处作为审计部在地方的派出机关，直接归审计部统一管理，在设立省审计处的同时，在一些特殊的行业部门设立审计办事处，如在铁道部门设立津浦铁路审计办事处，也作为审计部的直属派出机构。垂直管理的审计体制使得审计机关不受行政系统的牵制，在组织上从行政系统的混一组织⑥体制之中独立出来，而且地方审计机构在业务上与地方政府没有领导与被领导的关系，这使为得审计机关职权的公正行使提供了重要的保证。垂直管理的审计体制在民国时期基本上没有发生较大变化。

3.审计人员的任职保障与回避

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1914年6月公布《审计院编制法》⑦法规定审计官、协审官非受刑法之宣告或受惩戒处分，不得令其退职或减俸。1928年国民政府《审计院组织法》也规定，院长、副院长、审计、协审非经法院判决虢夺公权，或依惩戒法受惩戒处分，不得令其退职。1929年公布的《审计部组织法》规定审计、协审、稽察非经法院 夺公权，或受官吏惩戒委员会依法惩戒者，不得免职或停职。1938年重庆国民政府公布修正后审计法规定，审计人员独立行使其审计职权，不受干涉。对于审计人员们惩戒规定较为完善的程序，据1915年10月公布的《审计官惩戒法》，审计人员只有在两种情况下才受惩戒，违背或废弛职务与有失官职上威严或信用。惩戒由设立的审计官惩戒委员会决定。审计官惩戒委员会委员长由大总统于司法总长、平政院长？輥？輷？訛或大理院长之中选任，戒决定必须由委员会七人以上列席，三分之二同意才为有效，在惩戒会议中实行回避制，惩戒委员会委员长、委员“与惩戒事件有关系时应声明回避”。对于肃政厅？輦？輮？訛提起对审计官、协审官纠弹须经过大总统认可或由大总统交平政院审理后付审计官惩戒委员会审查。同时被交付惩戒的相对人可以在限期内提出申辩。以上规定可以看出，审计人员的任职得到法律充分保障，不得随意免职，为审计人员提供了稳定的工作条件，有利于审计人员在行使职务时保持中立、公正独立，免受不必要的干挠。
（2）任职回避
任职回避作为一种保障权力独立行使的重要规定，在民国审计制度之中给予相当的关注。1928年3月公布的审计院组织法规定副院长、审计、协审不得同时兼任其他官职，不得兼任律师或者会计师，不得兼任商店、公司或国有企业机关之董事经理，或者其他重要职务。1928年10月公布的审计部组织法规定审计、协审、稽察不得兼任下列职务：律师、会计师或者技师、公私企业机关之任何职务。1939年3月4日，国民政府公布修正审计部组织法，增加了回避的规定：审计、协审或者稽察与被审计机关之长官或主管会计出纳人员为配偶或有七亲等内之血亲，或五等内之姻亲时，对该被审计机关事务应行回避，不得行使职权，因其他利害关系，显有瞻徇之虞者亦同。职务回避有利于审计机关对于被审计得部门保持独立地位，民国审计制度对回避的规定正是从独立性出发，在立法上作了较为详细的规定。

二、从审计职权上看审计独立

(一)审计职权范围广泛性

一般而言，审计机关审计范围大致可分为四部分：监督预算、核定收支命令、审核决算及稽察财政上不法或不忠于职务的行为。预算是各级政府根据其大政方针所拟定的财政计划，在规定期间内政府收支应以此为依据，决算乃是政府按期所拟定的收支终结报告，用以与原拟订预算相比较。⑩除预决算外，审计机关有权随时稽察财政上的不法或不忠于职务行为，还可以对各机关采用的簿记方法是否遵守规定的统一方式进行审查。对于审计范围，由于民国时期法制发展进程，特别是监督预算职权必须有预算制度作基础，故而监督预算只有到三十年代预算制度建立后才加以详细规定，通过图表可以清楚地看出审计范围到南京国民政府时期最为广泛。

(二)审计职权的权威性

1.法律对审计机构以多种授权来保障权威性

审计机关在执行职务时，如对于被审计单位有相关疑问，均可以质询各主管单位负责人员，？輥？輯？訛无论任何高级官史必须予以圆满答复，不得借故推诿与提供虚假信息。为配合审计业务开展，可以制定审计上一切规程及证明书式，若会计章程与此相抵触，审计机关可以提议修正该章程。？輥？輰？訛审计机关对各机关收入支出计算及证明单据，经审核，可以通过发核准状，解除官吏行政责任。对于审计机关决议应负赔偿责任的相关责任人可以直接通知其主管长官限期追缴，主管长官不得自行减免责任人的责任。？輥？輱？訛

2.被审计机关的举证责任有严格责任的倾向

审计机关的审计依据主要是与财政有关法律、法规及相关决议，只要被审计机关相关财政活动有不合法之处，即可以此为由执行相关处理决定，审计机关没有义务承担相关举证责任。如“审计处审查决算，遇有疑议，得向各该管官署质问而要求其答复。”？輥？輲？訛据1914年《审计院法》，审计院审查各官署之支出计算与证明单据，议决正当者发核准状，议决为不正当者应通知主管长官执行处分，此时如出纳官吏提出异议，必须提出辩明书，请求审计院再议。这说明举证责任主要在被审计机关。又据1914年会计法规定，出纳官吏如遇水火盗难及其他意外事故而致财产损失时，并不必然解除其责任，相关责任人必须出具必不可免之事实证明方可以免除其过失责任。

3.审计机关职权的司法化

审计机关的处理决定对重要案件一般由审计官吏会议集体裁决，民国初年审计机关议事以总会议或股会议议决，民三审计法，规定审计院所审查案件以总会议或厅会议决定。1929年《审计部组织法》规定审计部在处理审计稽察事务重要时以审计会议议决行之。而且审计机关裁决具有司法裁判性质。审计机关议决出纳官吏有不当行为应行处分时，直接通知该管长官执行。？輥？輳？訛另据民三审计法，审计机关对各部门收支计算书与证明单据，该决议为正当的可以发核准状，否则通知该管长官执行，而允许相关责任人提出辩明书，申请再议。特别是1925年监察院成立后，审计机关隶属于监察院，据监察院组织法，监察院拥有相当于司法裁判的诸多权力，如监察院对官吏不法与不当行为，有权作出直接撤销、变更，有权颁发逮捕状以查办相关违法行为，监察院可以直接收受公民控告官吏的诉状，对相关涉案人员进行调查与侦查，这些权力从性质上属于司法权力范围。

三、严格的审计程序与多样化的审计形式

(一)从审计程序上看审计制度独立特征

首先，民国时期审计程序即审计工作惯例，采用“三审”基本程序，至监察院审计部时期逐渐趋于完善。初审、复审、终审三个阶段紧密联系相互配合，有效保证审计权力的充分行使。初审阶段主要由审计部科员与审计处佐理员负责，同时初审负责人对初审报告签注意见转送主管厅或主任。复审阶段一般由审计部厅长中审计处组主任负责，厅长或组主任应对相应报告详加核阅，附具意见，准备提交审计会议或审核会议讨论。最后由审计会议（审计部）和审核会议（审计处）终审。？輥？輴？訛三审制可以避免审计上的工作失误，促进审计工作完善。