对于预算对预算法修正案修改倡议

摘 要：如果想了解一国的政治，应该首先了解它的预算；如果想了解该国政策的受益者是谁，答案可在预算中寻找。对有“经济宪法”之称的《预算法》，1994年颁布，2004年，全国人大正式启动了《预算法》的修订工作，8年多来，各界也一直在推动这部法律的修改，但却在去年12月之前一直没有取得实质性进展。直到2012年7月6日，《预算法修正案（草案二次审议稿）》终于公之于众。本文对预算法修正案提出一下自己的浅见。
关键词：立法宗旨；立法主体；公众参与；有效监督
1006-026X（2013）03-0000-01

一、 从立法宗旨的角度出发。

预算立法的最终目的我认为是人民可以将各个部门的职能工作通过预算公开环节，全数进行监督，有效了解政府运营，避免政府滥用权力，损害纳税人权益，有效控制政府权力。即是控制与监督政府的权力。《预算法修正案（草案二次审议稿）》的第一条：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”法条用“国家”确定了预算法的实施主体是国家，但是没有说清楚是哪个主体，是立法机构还是行政机构？权责任不明、不具有可归责性。
还有就是“宏观调控”这个词范围太大，没有针对性，很空泛，预算法还涉及到很多具体甚至细微层面的事务。从纵向层次说，预算不仅涉及或省这样的大范围层面，而且也涉及地县乃至乡镇这样的小范围层面。从横向说，预算不仅涉及部门之间的资源配置，同时也涉及单位之间、项目之间、单位各种投入要素之间的配置。这些通常都不包含在“宏观”这个概念中。所以用宏观调控无法让人清晰的明白预算法的目的。建议把关于其宗旨的条款第一条修改为：“为了规范公权机构的预算行为，明确预算过程参与者的权利和义务，使预算的分配和监督正常有序的进行，根据宪法，制定本法。”

二、 从立法主体的角度出发。

全国人大代表人民行使权力，人民通过全国人大决定是否纳税、怎样纳税及缴纳多少税的权力是人民当家作主的重要标志，也是人民当家作主的基本保证。《宪法》规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。《立法法》规定“只能制定法律”的事项，其中有“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”和“对非国有财产的征收”。税收的立法权属于人大。但长期以来，我国税法绝大部分都由国务院或国务院的所属部门——财政和税收部门所制定的暂行条例，这些条例在实践中取代了原本应该通过全国人大的立法程序来制定的法律。尽管这一情况是由于人大对国务院的授权所产生的，但我们认为该项授权应该终止了。这是由于，法律规定人大有权授权，同时也有权不授权或终止已经授予的立法权。《立法法》规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”改革开放以来，我国已取得了制定和应用法律管理经济的大量经验。继续授权无异于人大在经济领域中立法权的全面放弃。因此，应该让税收立法权回归人大。建议将预算法修正案第25条：“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行。”修改为“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，由国务院负责提交方案，经全国人大审批之后生效执行。”因为确定预算收支范围是保障预算完整性的关键性条款，应由人大负责。

三、 从公众参与人大职权的角度出发。

宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。在预算法中明确公民在预算过程中的权力是与我国宪法精神相一致的。相反，如果这些权利得不到保障，将会使宪法所说的“一切权力”失去了具体内容而成为空泛的口号。建议在《预算法修正案（草案二次审议稿）》中增加关于预算过程中公民权利的内容：公民享有预算全过程的知情权、表达权、参与权和监督权。落实到具体条款，例如增加修改第86条，建议增加条款：“公民、法人或者其他组织对本法规定公开的预算、预算调整或决算有权依法申请公开，对公开义务机关公开行为不服的可以依法提起行政复议或行政诉讼。”公民管理国家事务的机构是各级人民代表大会。人大代表是公民参与管理国家事务的纽带和桥梁。只有人大代表了解广大人民群众对预算的要求和愿望，代表公众在各级人民代表大会上表达他们的诉求，通过讨论、质询、等方式将这些人民群众的要求体现在预算过程中，才有可能使预算最大限度地符合公众的要求。现行的预算法中没有涉及各级人大代表权职的条款，实践中也存在着人大代表履行职责的问题和制度障碍。建议增加关于各级人大代表的预算职权内容：各级人大代表负有征求和了解广大人民群众对预算的意见和建议的责任；有获取、知悉履行代表职责所必须的预算信息的权利；有通过各级人民代表大会充分反映和表达公众的预算诉求的权利和义务。

四、 从有效监督的角度出发。

现行《预算法》的最大缺失在预算权高度集中，缺乏有效的权力制衡机制；预算欠缺全面性，不足以反映整个政府真正的财政收支状况；预算活动封闭运行，缺少过程控制和公众参与，缺乏有效的监督机制。我国预算法规定了各级人大及其常委会对和地方的预算监督（即立法机关的监督）和各级政府监督下级政府的预算执行、各级政府财政部门对本级各部门及其所属各单位的监督、政府审计部门的监督（即行政机关的监督），政府掌管着人民的钱袋子，如何监督审查预算的合理分配至关重要，强调监督的重要性怎么都不为过。除了在立法机关的监督和行政机关的监督之外，能不能设立一个专门的审计法院来协助他们监督财政法令的贯彻执行，以及负责检查国家、政府各部门、公共机构和国有企业的收支是否符合规定，以及财产、基金和资产的使用情况。这样就形成了立法、行政机关督及审计法院监督三位一体的对预算的全面监督，这个想法是对现行预算法的监督体系的重大变动，但有想法才有改变，首先得敢想。
建议在第九章 监督 第72条的后面，增加第73条：“中华人民共和国审计法院是国家的预算监督机关。”增加第74条：“政府的、的以及半机构的财政决算、国家股份占了一半以上的企业和国有企业的决算都必须依法送交审计法院审查，并且向审计法院提供相关情况，审计法院在写出预算执行情况的审查报告之后，提交全国人大审批。”增加第75条：“地方审计法庭负责审计地方政府、地方公共机构的账目及管理。”以后的条款都依次顺延。
很多专家学者对预算法修正案提出了很有建设性的好的建议，都汇聚了广大人民群众的集体智慧，相信群众的参与热情会很大程度的推动预算法的完善与进步，以此来维护国家预算的最高利益，真正实现国家预算“取之于民、用之于民”的最终目标的实现。
参考文献：
《中华人民共和国预算法》（1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过 主席令第21号公布）