阐释四川省“省直管县”下财政体制革新-

摘要：中国有县域经济单位2000多个,县域经济是中国社会治理与发展的基本单元,是国民经济发展的基石。县治不稳,天下难定。县域经济占全国GDP的比重仍然高达60%左右,县域人口仍占总人口的70%左右。因为长期的城乡二元经济体制造成了县域地区经济相对落后的问题十分突出,是科学发展需要解决的重点问题。为了解决基层财政困难,促进政府行政管理效率提高,壮大县域经济,实现城乡统筹发展,自20世纪90年代,一场“省直管县”的财政体制改革在我国很多省份如火如荼的进行着。看到了浙江省改革的成功,其他各省也仿佛看到了一线曙光,于是纷纷效仿。加之也在鼓励各地进行相关的试点的工作,并将其以正式的形式发布出来,2009年,国家财政部第一次规划出我国“省直管县”财政体制改革的目标和步骤。根据《关于推进省直接管理县财政改革的意见》(财预[2009]78号)的要求,争取2012年底前,除少数条件不成熟地区(如民族自治区)外,全国全部进行“省直管县”财政体制改革。目前,由于“省直管县”财政体制改革还处在探索阶段,各省份的操作缺乏统一的规划。一方面,由于各省份和省内各市县之间的省情都存在很大差异；另一方面,各地的改革尚处于边实践边摸索的阶段,相应的配套措施还不够完善,导致了一些新情况、新问题的出现,有待于各省在其实行的过程中不断总结与归纳,及时地解决。四川省从发展县域经济、缩小区域间财力差距、完善转移支付制度出发,在2007年和2009年先后两批进行“扩权强县”的试点工作,共计59个县(市)纳入到了扩权县的范围。从《四川省国民经济和社会发展“十二五”规划》(川办发[2010]86号)到《2011年深化经济体制改革重点工作的意见》(川府发[2011]25号)再到《贯彻实施成渝经济区区域规划具体责任分工方案的通知》(川办函[2011]223号)都提出了完善扩权强县试点县(市)的“省直管县”财政管理体制和加快推进“省直管县”体制改革的工作要求,足见四川省政府对财政“省直管县”工作的重视。本文的研究正是基于这个背景,试图从理论和实践的角度分析总结四川省“省直管县”财政体制改革中的阶段性成果以及存在的问题,通过对四川省实行“省直管县”财政体制改革试点工作进行阶段性总结后,能够对四川省“省直管县”在实施过程中产生的问题进行反思,并对于能够解决的问题在第一时间解决。本文以规范政府间事权财权、调节省以下政府间关系为目标,以完善四川省“省直管县”财政体制改革为方向,希望在总结现阶段试点运行情况的基础上,能够为今后四川省“省直管县”财政体制的进一步改革提供对策建议。一、本文的主要内容及观点本文共有五部分组成,约3万字。导言中主要介绍选题的背景及意义、国内外研究综述、研究方法、论文的内容结构及论文可能的创新之处,为后文的写作作一个铺垫。第一章为“省直管县”财政体制改革的理论基础,分别从公共产品的级次理论、财政分权理论及组织结构扁平化理论三个角度阐述了财政“省直管县”的必要性和可行性。其中在阐述公共产品的级次理论时,从公共产品特性出发,讨论了为什么需要多级政府共同管理国家的公共财政,以及不同层级的政府在管理国家公共财政活动中如何进行任务的分配等问题。在财政分权的理论中,围绕地方政府提供公共产品的效率、地方政府存在的合理性和必要性、财政分权的必要性及合理性等问题总结了西方经济学家对该领域的贡献,另外,市场维护型的财政联邦主义的观点及财政分权理论在其他研究领域的进展为财政分权理论的进一步发展提供了新的方向。在阐述组织结构扁平化理论时,主要对扁平型的组织结构和高耸型的组织结构进行比较,并总结了扁平化的组织结构在节约管理费用、增强上下级之间的联系、促进基层管理人员的快速成长及快速准确的传递信息等方面都具有优越性。第二章为四川省“省直管县”财政体制改革的实施情况。本章主要从四川省内出发,首先对四川的省情及“省直管县”财政体制改革的试点情况进行概述,随后详细的对四川省“省直管县”财政体制改革的内容进行剖析,并在对四川省内扩权县进行分类研究的基础上,从扩权县的经济发展、可支配财力增加、扩权县投资环境得到改善、扩权县的行政效能大大提高四个方面总结了四川省在实施扩权强县以来所取得的阶段性成果,最后通过案例对第一批扩权县广汉市和第二批扩权县盐亭县进行了纵向及横向间比较,具体分析了财政“省直管县”对二者的经济、产业结构、财政收入及支出方面的影响。第三章为四川省“省直管县”财政体制改革面临的问题分析。笔者根据自己的调研经历结合其他省份在实行改革的过程中遇到的问题,对所述问题进行分类。首先将现阶段已经遇到的问题与深入改革后可能会遇到的问题进行了区分,又将现阶段的问题分为一般问题研究和特殊问题研究。二者的划分依据主要是以该问题本身是否为各省“省直管县”财政体制改革过程中遇到的普遍问题。根据笔者的归纳,四川省在实行“扩权强县”改革的过程中遇到了财政管理体制与行政管理体制矛盾,财权与事权不匹配,与其他相关部门的对接与配合不到位,省、市、县之间的利益博弈加剧等一般性问题。改革的效果差异较大,一二批扩权县待遇上的差异,扩权县与省的对接问题,破坏了原先设区市对辖域内经济结构的规划等问题成为四川省在改革的过程中暴露出来的特殊性问题。笔者在总结现阶段改革的基础上,对今后全面实行“省直管县”改革的过程中可能会遇到的问题也予以考虑。在四川省这个幅员辽阔的地区内,全面实行改革必然会造成省级财政部门管理幅度进一步增加,省级的工作压力加大,而相应的设区市的工作量有所下降,各经济体之间的竞争加剧,主要表现在设区市与县域经济之间以及各县域经济之间的资源争夺。另外,四川省县域间经济差异较大,可能会造成省级部门在制定政策的时候难以顾及到所有县(市),从而产生不利于县域间公平竞争的问题。第四章为完善四川省“省直管县”财政体制改革的目标设计及对策。在完善四川省“省直管县”财政体制的目标设计中主要从近期目标和远期目标两个方面来考虑。近期应以全面推行“省直管县”财政体制的改革为目标,重心应放在给扩权县下放更多的权力和在适当时候继续扩大试点县的范围两方面。于此同时,应将构建“省直管县”行政管理体制设定为远期目标,最终达到减少我国政府职能层次,完成政府职能的转型的目的。在完善四川省“省直管县”财政体制改革的对策中,笔者从进一步明确政府间的事权和财权、协调省以下政府间的利益关系、完善转移支付制度、加大对县(市)的帮扶力度、启动和完善信息化建设和人力资源配套改革五个方面分别提出“省直管县”体制改革所需要的配套改革举措。在文章的最后,笔者大胆提出构建四川省“省直管县”行政管理体制的设想,主要从构建四川省“省直管县”行政管理体制的步骤安排、改革四川省行政区划、改革市县机构设置及人事变动、适当引入民间机构组织四个方面设想了未来的最终改革方向。二、本文的主要贡献一是以单独的四川省作为“省直管县”财政体制改革的研究对象,进行更加微观细致的研究。在诸多的财政“省直管县”的研究中主要以整体研究为主,浙江、湖北等成功案例为辅进行分析,而以实施财政“省直管县”试点改革较晚,县级数量较多,县域经济差异大的四川省作为对象的少之又少,故笔者的研究对象具有代表性。即使有个别研究中提到了四川省的扩权强县,也未曾以四川省为重心进行比较分析。笔者将财政“省直管县”政策与四川特殊省情相结合,提出了四川省在改革的过程中遇到的一些特殊性问题。二是以案例分析的形式,分类对四川省财政“省直管县”的改革在不同扩权县间的实施效果进行了横向及纵向间的比较。三是提出了四川省“省直管县”改革的近期及远期目标,将四川省“省直管县”行政体制改革作为“省直管县”财政体制改革的最终目标,并对四川省“省直管县”行政体制的改革进行了一些大胆的设想。关键词：省直管县财政体制扩权强县县域经济
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