有关于审计“大审计制”国家经济监督系统构建及动力机制学位

当前位置: 大雅查重 - 范文 更新时间:2024-01-14 版权:用户投稿原创标记本站原创
【摘 要】 我国现行的国家经济监督系统是以审计为主体的隶属于国家行政系统的“行政型”监督体系。实践证明这种监督体制存在着重大缺陷。国家经济监督体制改革应以增强监督功能、加强监督、提高监督效力作为出发点,“大审计制”改革正是基于此,即在不改变国家现行监督部门机构建制和保留现有监督部门功能优势的前提下,根据功能整合的原则对现有监督部门的功能进行调整。广泛吸纳社会公众参与对政府执政权力运行的监督是“大审计制”国家经济监督系统运行的动力来源。
【关键词】 “大审计制”; 国家经济监督系统; 动力机制

一、问题的提出及文献回顾

我国自1982年以来建立了以审计为主体的隶属于国家行政系统的“行政型”国家经济监督体系,实行的是审计、监察、纪检并行而分离的经济监督体制。实践证明,这种监督体制存在着重大缺陷,具体表现为:监督部门功能交叉重叠,浪费监督资源;监督部门“权力弱势”,制约监督效率;监督系统“封闭”,缺乏公民参与机制;监督信息“不对称”,缺乏动力机制等。我国现行监督体制存在种种弊端的根源是国家经济监督系统是一种封闭的缺乏独立“公民”参与的“内部人”监督系统。改革我国现行国家经济监督体制,构建“大审计制”国家经济监督系统是消除现行国家经济监督体制弊端的有效途径。
构建具有特色的独立的国家经济监督系统,西方主要发达国家在此方面积累了丰富的经验。关于国家经济监督体系的研究,国外专家主要围绕政治体制下构建以议会监督为代表的监督为主导、以审计专业监督为主体的独立的国家经济监督体系而展开。在政治体制下,西方主要发达国家构建的国家经济监督系统包括议会监督和“立法型”、“司法型”、“独立型”等类型的审计监督。1866年英国伦敦议会通过了《国库和审计部法》、1921年美国公布了《预算和会计法》,依据上述法案,英国和美国在国会之下设立了“立法型”的国家审计机构;法国早在1807年就建立了以会计法院为代表的“司法型”国家经济监督机构;19世纪80年代以后,日本设立了以审计监察院为代表的“独立型”国家经济监督机构。西方国家经济监督体系是基于“宪政”体制而构建的比较完善的独立于国家行政系统的国家经济监督体系。中国与西方国家的政治、经济、文化背景不同,因而西方国家的经济监督体制不适用于中国。
党的十七大报告明确提出我国政府体制改革以“大部制”的构建为基本方向,党的十八大报告进一步指出要深化行政体制改革,稳步推进大部门制改革。完善国家经济监督体系的研究也属于“大部制”改革研究的范畴。一批学者从“大部制”改革的视角,探讨监督系统的地位和构建思路,其中比较有代表性的观点是:石亚军等(2008)、倪星等(2008)提出要在政府部门的整体层面构建决策、执行、监督适度分离的组织架构,政府体系的上下两端为数量较少的决策与监督部门,中间为根据宏观职能进行分类的数量较多的执行部门。但是这批学者并没有给出构建国家经济监督系统的具体思路和方案。
还有一批学者关于国家经济监督系统的研究主要从审计学的视角展开。杨时展(1989)、文硕(1990)从公共受托责任和政治的角度研究国家审计问题,他们指出政治的发展会改变中国国家审计的走向,审计机关作为监督政府公共受托责任履行情况的政府行政部门,应设立在“人大”。秦荣生(1994)、项俊波(2002)、廖洪(2005)等提出和阐述了“立法论”改革观点,主张把现行审计的职能和机构完整地从政府系统中全部转移到“人大”系统。这种体制强化了审计与政府之间的独立性,克服了现行审计体制存在的主要弊端。但“立法论”改革在消除现行监督体制劣势的同时也湮没了现行监督体制的优势,既增加改革阻力,也增大改革的成本,因而这种改革缺乏现实可能性。尹平(2001)提出了“升格论”的改革观点,主张审计署仍隶属于国务院,但审计长提升到相当于国务院副总理或国务委员的级别。但这种观点没有从根本上改变政府对审计机关直接控制的格局,这样就不可能从根本上提高审计的独立性。李齐辉(2001)、吴联生(2002)等提出“垂直论”改革观点,认为应该改革地方政府对审计的领导关系,实行上级审计机关对下级审计机关垂直领导。这种改革试图切断审计机关与政府之间的行政关系,以增强审计的独立监督权,强化政府的集权领导,与当前转变政府职能、建立透明政府的改革方向不符。高存弟(2003)等主张“独立论”,认为审计机关是一个不涉足立法、司法、行政活动的独立存在的监督组织。在中国,国家监督体制改革离不开党的领导,而且这种改革涉及面广,国家要投入更多的人力、财力、物力来重新构建其监管体系,因而这种设想同样缺乏现实可能性。杨肃昌等(2004)提出了审计“双轨制”的观点,主张建立隶属于“人大”的国家审计机关,履行对国家预算的审计监督职能,审计部门仍然作为国家行政机关,履行现行的经济监督职能。这种观点仅仅从审计一个部门的改革来构建国家经济监督系统,没有将审计、监察、纪检作为国家经济监督部门加以系统考虑,因而无法消除现行监督体制存在的监督资源浪费、动力机制缺乏、监督效力低下等弊端。设立隶属于“人大”的国家审计机关,不仅造成与“预算委员会”的职能交叉重复,也难以理顺国家审计监督机关与现行政府审计机关的关系。
上述观点都是把审计独立性和单纯的可行性作为评价和改革国家经济监督体制的出发点或标准。笔者认为国家经济监督体制改革,不仅应将“独立性”、“可行性”作为改革出发点,而且还应将增强监督功能、加强监督、提高监督效力作为改革的出发点或标准。基于这种思考,本文提出了“大审计制”改革观点。

二、“大审计制”国家经济监督系统的构建

所谓“大审计制”是指在不改变国家现行监督部门机构建制和保留现有监督部门功能优势的前提下,根据功能整合的原则对现有监督部门(包括审计、监察、纪检等部门)的功能进行调整(见图1):组建“国家经济监督协调委员会”(如现行的经济责任审计联席会议制度);审计署改为“审计信息署”,专门履行国家经济监督“信息生产”职能;监察部改为“审计监察署”,专门履行国家经济监督“信息应用”职能(纪检委不改变职能,但要打通其监督信息来源及信息应用的渠道)。一是理论上的特色。以控制论的视角分析我国政府治理中的主要矛盾,提出通过强化监督权力来解决决策、执行与监督权力失衡,以实现权力平衡的观点。以系统论的理念探索我国监督权力弱化的根本原因,提出要强化监督权力就必须对监督部门进行系统化的调整,构建开放透明的国家经济监督系统的观点。以信息论的思维探索我国监督系统动力不足的主要根源,提出要构建积极主动的国家经济监督系统就必须从构建开放透明的监督信息系统入手的观点。这些观点为“大审计制”国家经济监督系统构建奠定了坚实的理论基础,同时也体现出“大审计制”国家经济监督系统的理论创新。
二是体制上的特色。在充分研究国内外政府治理模式的基础上,通过将审计部门、监察部门、纪检部门的功能进行调整和整合,构建出权责明确、功能完整、内外信息对称、开放透明、动力充分而高效的适合我国政治体制要求的“主动型”国家经济监督系统。国家经济监督体制改革的整体构想突显了具有中国特色的“监督”这一特征。
三是技术上的特色。在构建监督信息系统方面,通过引入现代化信息技术,改变了传统的审计部门和监察部门的信息采集、处理、报告的方式、结构和流程,建立了新型的数据化监督信息模型,构建出以“审计报表”(此概念为首次提出)为主导的监督信息平台,实现了监督信息的系统化、数据化、可验证等特征。

四、“大审计制”国家经济监督系统的动力机制

“大审计制”国家经济监督系统的建立和形成是政府行政体制改革的必然产物。在我国社会主义条件下,人民政府的权力来自人民,政府在配置公共资源的执政过程中必须体现“执政为民”的价值理念。但是,在现实生活中,一些政府官员贪污腐败、有法不依、决策盲目、缺乏责任感,一些监督部门监督不到位、缺乏监督动力、对群众反映强烈的社会热点问题反应迟钝、“不作为”、“难作为”等问题严重影响了政府在群众中的威信。因此,改革现行监督体制,建立和完善“大审计制”,是构建我国和谐社会,促进政府廉政、勤政建设,建立和形成“权力强势”的国家经济监督系统的需要。
广泛吸纳社会公众参与对政府执政权力运行的监督,借助公众的力量打造“权力强势”的国家经济监督系统,这是“大审计制”监督系统的动力来源。在“大审计制”国家经济监督系统中,合理调整审计部门、监察部门、纪检部门的权责结构,搭建监督的信息平台,是满足社会公众对政府公共资源配置决策、执行的参与权、知情权的需要,也是满足社会公众参与监督的需要。“大审计制”国家经济监督系统权力运行模式和信息支持机制见图3。
“大审计制”国家经济监督系统的动力来源体现为以下四个方面。

(一)监督需求的拉动力

“大审计制”是为了满足社会公众参与监督,促使政府执政廉洁、透明、公平、高效而建立的,这一目的为国家经济监督系统提出了明确的要求和目标。要实现这一目标,国家经济监督系统直接运用的手段就是对影响政府执政(国家公共资源配置决策和执行)目标实现的相关行为(包括违反党纪国法、贪污犯罪、懒政庸政等行为)进行处罚和惩治。这种手段可称为“处罚问责”,是国家经济监督的“终极手段”。处罚问责可以使政府执政过程中违反党纪国法、贪污犯罪、懒政庸政行为受到应有的惩处。会计生毕业论文
政府“处罚问责”的内容包括“法规问责”、“绩效问责”和“犯罪问责”。“法规问责”是指对政府执政行为中违反党的纪律和国家法律、法规、制度、规定的行为,尚达不到经济犯罪标准的责任进行追究,包括经济处罚和行政处罚手段。“绩效问责”是指对政府执政行为中并没有严重违反国家法律、法规和经济犯罪的行为,由于责任人“不作为”、“乱作为”给国家造成损失或没有达成绩效目标的行为责任进行追究,也适用经济处罚和行政处罚手段。“犯罪问责”是指对政府执政行为中的重大经济犯罪行为责任进行追究,适用刑事诉讼和处罚手段。
国家对“大审计制”经济监督系统的问责需求实质上是社会公众对政府监督的需求。在“处罚问责”的过程中,吸收人大代表参与以及将处理结果向社会公示,无形中给专司“监督信息应用”职能的“审计监察”部门带来了压力,使监督部门的“处罚问责”不能也不敢“不作为”、“乱作为”。这种压力就是对国家经济监督系统的监督拉动力。

(二)信息需求的牵引力

“大审计制”国家经济监督系统包括“监督信息生产”和“监督信息应用”两大系统。专司“监督信息应用”职能的“审计监察”部门对政府执政过程实施“处罚问责”,必须掌握政府执政(国家公共资源配置决策和执行)过程中违法违纪、经济犯罪的事实和证据,了解其决策和执行绩效目标的实现情况,即实现监督部门与决策部门、执行部门的信息对称。这种手段可称为“评价问责”,是国家经济监督的“信息手段”。“评价问责”可以揭示政府执政过程中出现的信息弄虚作假行为、资源配置违法违纪行为以及绩效实现水平,为“处罚问责”提供可靠的证据。
为实现监督部门与决策部门、执行部门的“信息对称”,必须通过专司“监督信息生产”的“审计信息”部门及时提供系统、完整、可靠的监督信息。基于“审计监察”部门的“法规问责”、“绩效问责”、“犯罪问责”信息的需求,“监督信息生产”部门必须在信息的覆盖范围、涉及内容、涉及领域等方面满足“处罚问责”的需求。为了实现这一需求,“监督信息生产”部门信息采集范围必须扩展,即将现行的信息采集范围由财政财务收支活动扩展到财政财务管理活动、实物资产管理活动、人力资源管理活动、业务经营管理活动等方面(刘世林,2011)。信息的采集和处理内容必须延伸,即从财政财务管理活动的“合法合规”信息延伸至政府决策、执行活动真实可靠信息,决策、执行活动合法合规信息,决策、执行过程和结果的经济性、效率性、效果性信息。信息涉及的领域必须拓宽,既要涉及经济管理领域,也要涉及行政管理领域。这是因为在政府对社会公共资源进行配置的过程中,决策和执行过程中往往是经济手段、行政手段交叉并用,特别是在市场经济制度不完善的情况下,经济手段、行政手段运用不规范导致经济行为结果和行政行为结果界定不清,这时更需要全方位采集监督信息,以实现监督信息的完整性,进而满足“审计监察”部门“处罚问责”需要。