简论审计民国时期政府审计机构递嬗路向与深思
本站原创 【摘 要】 民国时期，为加快政府审计制度建设步伐，国民政府通过立法的形式，适时变更政府审计机构的隶属关系，不断调整与地方审计机构，并逐步构架起特征凸显、相对健全的政府审计组织体系，为审计活动的开展提供了组织保障。
【关键词】 国民政府； 民国时期（1912-1949）； 政府审计机构； 递嬗路向
民国时期是中国政府审计制度建设从传统走向现代的重要历史时期。这期间政权虽更迭不断，但除名称和统属有所改变外，政府审计机构建设却一直延续不辍，并逐步形成一个有别于传统社会的新式政府审计组织机构体系。民国时期，国民政府审计机构的递嬗路向、动因及特点怎样？笔者从环境变迁与政府审计机构创建互动视角，拟就国民政府的政府审计机构递嬗路向作一肤浅的梳理与探究。
南京政府成立后，根据1928年2月颁布的《国民政府组织法》，决定成立独立的审计机关，其名称沿用北京政府时期的“审计院”称谓，是年7月成立，隶属国民政府。依据《审计院组织法》规定，审计院设正副院长各1人，分别特任和简任；设审计8～12人，简任；协审12～16人，荐任；核算员若干人，委任。审计院由第一、二两厅和总务、秘书两处组成。其中第一厅设3科，负责监督预算；第二厅设6科，负责审核决算；总务处内设4科，掌管文书、会计、统计、庶务等事项；秘书处设秘书长1人，秘书2～4人，正副院长交办事务。另建审计院院务会议和设计委员会两个专门机构，以配合审计院常设机构的工作。同年8月，国民政府重修《国民政府组织法》，变革政治体制，组建起五院制政府，拟将审计院改为隶属监察院的审计部，审计院正副院长也更名为正副部长。但因监察院成立迟缓，1930年3月才改审计院为审计部，茹欲立特任第一任部长。上任伊始，茹欲立根据《审计部组织法》精神改组审计机构：合并秘书、总务两处为秘书处，设简任秘书长1人，负责文书、统计、会计、庶务等事务；改组第一、二两厅，每厅内设3科，分管事前、事后审计；另设审计室，内设六组，每组设审计1人，分组直接秉承部长之命掌管各机关的审计事项；改设计委员会为专员室，使之成为一个内部咨询监察性质的机构，并将审计会议制度化等。此次机构调整，构架起审计机构的基本框架，也使其走上正规化建设之路。但审计部以审计法规未经修订、办事恐失依据为由，未能及时成立第三厅。
1933年2月，李元鼎就任部长，对审计部进行机构调整：为与五院制下各部官职称谓保持一致，改副部长为政务次长、常务次长，各1人，简任，辅助部长处理部务；撤销秘书长一职，另设秘书2～4人，掌管会议和长官交办事务；部内设三厅，分管事前、事后及稽察事务；改秘书处为总务处，掌管文书、统计、会计、庶务等事务，并另设接管设计委员会部分权力的法规委员会。尤其是成立第三厅，推行稽察制度，使书面审核与实地稽察相结合，稽察与事前、事后审计并重，审计机关三厅建制始臻健全。随着审计业务和被审单位的日增，从兼顾法律与事实情况出发，审计部呈请监察院核准之后，在第二厅下增设三个临时办公室，以便负责处理案牍复杂的业务。1935年2月，陈之硕审计部长，为服从超然独立之所需，与主计处洽商之后，审计部将其统计和会计科剥离审计部，改为直接对主计处负责的统计和会计室。同时从工作所需出发，改组总务处，下设四科，分管文书、人事、出纳、庶务等事务。1936年8月，林云陔就任审计部长，除对各厅厅长和秘书等人事进行一些调整外，机构建制保持原貌。会计专业论文提纲
抗战时期，审计部南迁重庆，审计机构建制未变，但根据1939年和1942年两次修正的《审计部组织法》，审计部内设机构人员进行了调整，到1942年，审计部协审由原来的12人增至20～24人，稽察由8～10人增至18～22人，佐理员由40～60人增至50～70人；每科的科员由原来的4～8人增至6～10人；总务处每科科员由2～4人增至4～6人。抗战胜利后，审计部返迁南京。不久，根据修正的《审计部组织法》，审计部增设人事室，使审计部人员编制明显增加，到1946年底达到435人。1948年再次修正《审计部组织法》，将审计部长改为审计长，是年6月林云陔转任审计长，7月由刘纪文接任，1949年4月之后由张承■担任。同时撤销政务、常务2次长，改设副审计长1人。审计部内设三厅，负责原有审计事项；增设审计室，复核审计案件及其他不属于各厅的审计事务；设巡回审计组，执行各机关的就地审计事务；撤销驻外审计、协审、稽察的设置，审计部机构缩小，人员也随之减少，1949年1月审计部人员为410人，2月南迁广州时为179人，9月迁址重庆为98人，11月迁到成都时只剩40人。
综上可见，北洋时期的审计机构经历从审计处到审计院的演进历程，且机构规模不断扩大。南京政府时期，从审计院成立到变更为审计部，历经六任院（部）长，审计机构建设发生四点变化：一是机构称谓的变化，由审计院更名为审计部。二是机构长官称谓的变化，由院长改称部长，再到审计长；由副院长为副部长再到政务常务次长，最后为副审计长。三是隶属关系的变化，由隶属于行政系统演变为隶属于监察系统。四是机构规模的变化，在时局变迁中时增时减，由最初的两厅两处调整为三厅一处两室一会，扩充为三厅一处及三个临时办公室，剥离会计和统计两科归属主计处，增设了人事室、审计室、秘书室、专员室和巡回组，进而推动审计机构不断健全，基本形成一个以常设机构为主体，临时机构为补充，决策咨询会议机构为辅佐的审计组织机构体系。
【关键词】 国民政府； 民国时期（1912-1949）； 政府审计机构； 递嬗路向
民国时期是中国政府审计制度建设从传统走向现代的重要历史时期。这期间政权虽更迭不断，但除名称和统属有所改变外，政府审计机构建设却一直延续不辍，并逐步形成一个有别于传统社会的新式政府审计组织机构体系。民国时期，国民政府审计机构的递嬗路向、动因及特点怎样？笔者从环境变迁与政府审计机构创建互动视角，拟就国民政府的政府审计机构递嬗路向作一肤浅的梳理与探究。
一、审计机构的递嬗路向
传统社会里，中国政府审计机构混杂于其他行政机关之中，缺乏独立性和专职性。中国出现近代新型专职的审计机构和审计人员的专业化与职业化肇始于民国初年，而政府审计机构与审计队伍建设走上规模化与制度化则始于南京政府时期。北京政府成立后，为处理善后借款事宜，依据1912年的《审计处暂行章程》，在国务院之下设立审计处，内设5股17课，后又增设审查决算委员会和簿记讲习所两个机构及专门监督中国外债支出使用的外债室。审计处人员由总办、各股主任、课长、助理、庶务员及速记员等组成，经过两次机构调整，人员从初建时的59人增至99人。根据《中华民国约法》和《审计院编制法》精神，审计处1914年更名为直隶大总统的审计院，设正、副院长各1人，分别由总统特任和简任；设审计官15人，协审官27人，审查决算委员会专职坐办1人。审计院内设机构由三厅、两室（书记室和外债室）、一会（审查决算委员会）组成。三个业务厅各下设4股，具体负责国家岁入岁出的决算及外债审计。广州国民政府时期，审计事务划归监察院下第二局的审计科掌管，审计科设科长、文牍各1人，外出审计人员4人，书记和什役各2人。南京政府成立后，根据1928年2月颁布的《国民政府组织法》，决定成立独立的审计机关，其名称沿用北京政府时期的“审计院”称谓，是年7月成立，隶属国民政府。依据《审计院组织法》规定，审计院设正副院长各1人，分别特任和简任；设审计8～12人，简任；协审12～16人，荐任；核算员若干人，委任。审计院由第一、二两厅和总务、秘书两处组成。其中第一厅设3科，负责监督预算；第二厅设6科，负责审核决算；总务处内设4科，掌管文书、会计、统计、庶务等事项；秘书处设秘书长1人，秘书2～4人，正副院长交办事务。另建审计院院务会议和设计委员会两个专门机构，以配合审计院常设机构的工作。同年8月，国民政府重修《国民政府组织法》，变革政治体制，组建起五院制政府，拟将审计院改为隶属监察院的审计部，审计院正副院长也更名为正副部长。但因监察院成立迟缓，1930年3月才改审计院为审计部，茹欲立特任第一任部长。上任伊始，茹欲立根据《审计部组织法》精神改组审计机构：合并秘书、总务两处为秘书处，设简任秘书长1人，负责文书、统计、会计、庶务等事务；改组第一、二两厅，每厅内设3科，分管事前、事后审计；另设审计室，内设六组，每组设审计1人，分组直接秉承部长之命掌管各机关的审计事项；改设计委员会为专员室，使之成为一个内部咨询监察性质的机构，并将审计会议制度化等。此次机构调整，构架起审计机构的基本框架，也使其走上正规化建设之路。但审计部以审计法规未经修订、办事恐失依据为由，未能及时成立第三厅。
1933年2月，李元鼎就任部长，对审计部进行机构调整：为与五院制下各部官职称谓保持一致，改副部长为政务次长、常务次长，各1人，简任，辅助部长处理部务；撤销秘书长一职，另设秘书2～4人，掌管会议和长官交办事务；部内设三厅，分管事前、事后及稽察事务；改秘书处为总务处，掌管文书、统计、会计、庶务等事务，并另设接管设计委员会部分权力的法规委员会。尤其是成立第三厅，推行稽察制度，使书面审核与实地稽察相结合，稽察与事前、事后审计并重，审计机关三厅建制始臻健全。随着审计业务和被审单位的日增，从兼顾法律与事实情况出发，审计部呈请监察院核准之后，在第二厅下增设三个临时办公室，以便负责处理案牍复杂的业务。1935年2月，陈之硕审计部长，为服从超然独立之所需，与主计处洽商之后，审计部将其统计和会计科剥离审计部，改为直接对主计处负责的统计和会计室。同时从工作所需出发，改组总务处，下设四科，分管文书、人事、出纳、庶务等事务。1936年8月，林云陔就任审计部长，除对各厅厅长和秘书等人事进行一些调整外，机构建制保持原貌。会计专业论文提纲
抗战时期，审计部南迁重庆，审计机构建制未变，但根据1939年和1942年两次修正的《审计部组织法》，审计部内设机构人员进行了调整，到1942年，审计部协审由原来的12人增至20～24人，稽察由8～10人增至18～22人，佐理员由40～60人增至50～70人；每科的科员由原来的4～8人增至6～10人；总务处每科科员由2～4人增至4～6人。抗战胜利后，审计部返迁南京。不久，根据修正的《审计部组织法》，审计部增设人事室，使审计部人员编制明显增加，到1946年底达到435人。1948年再次修正《审计部组织法》，将审计部长改为审计长，是年6月林云陔转任审计长，7月由刘纪文接任，1949年4月之后由张承■担任。同时撤销政务、常务2次长，改设副审计长1人。审计部内设三厅，负责原有审计事项；增设审计室，复核审计案件及其他不属于各厅的审计事务；设巡回审计组，执行各机关的就地审计事务；撤销驻外审计、协审、稽察的设置，审计部机构缩小，人员也随之减少，1949年1月审计部人员为410人，2月南迁广州时为179人，9月迁址重庆为98人，11月迁到成都时只剩40人。
综上可见，北洋时期的审计机构经历从审计处到审计院的演进历程，且机构规模不断扩大。南京政府时期，从审计院成立到变更为审计部，历经六任院（部）长，审计机构建设发生四点变化：一是机构称谓的变化，由审计院更名为审计部。二是机构长官称谓的变化，由院长改称部长，再到审计长；由副院长为副部长再到政务常务次长，最后为副审计长。三是隶属关系的变化，由隶属于行政系统演变为隶属于监察系统。四是机构规模的变化，在时局变迁中时增时减，由最初的两厅两处调整为三厅一处两室一会，扩充为三厅一处及三个临时办公室，剥离会计和统计两科归属主计处，增设了人事室、审计室、秘书室、专员室和巡回组，进而推动审计机构不断健全，基本形成一个以常设机构为主体，临时机构为补充，决策咨询会议机构为辅佐的审计组织机构体系。