阐释经费对推行经费预算与资金收付相分离制度

【摘要】 推行经费预算与资金收付相分离制度是适应国家财政体制改革、强化预算执行监督、提高资金保障效率的需要。文章以分权制衡、委托及分工理论为依据，在阐述当前军队经费预算与资金收付相分离制度改革试点工作基本情况的基础上，分析了经费预算与资金收付相分离制度改革对权力结构的影响，提出了做好经费预算与资金收付相分离制度改革的重点工作。
【关键词】 预算； 资金； 分离； 制度
经费预算与资金收付相分离制度，是改革现行资金逐级预拨、经费各自收付的方式，将下级单位支付的资金交由上级机关财务部门集中统管并集中收付的一项新模式。其目的是要进一步细化预算编制，编制科学的开支计划，依托银行网络和现代支付手段，转变资金支付方式。2008年开始，军队在试点单位开展经费预算与资金收付相分离试点改革，探索建立经费预算与资金支付相分离制度。从试点单位近几年的实践情况来看，对加强部队财经监督、降低资金使用风险有明显成效，但也有许多做法不适应改革的要求，需要制定相应的对策措施。

一、构建预算与资金收付相分离制度的理论依据

经费预算与资金收付相分离制度，是对军队财务管理制度的创新。这种制度创新，是基于对部队预算与资金管理现状的实证分析，并以经济学、管理学等学科的基本理论精髓及其具体理论为依据而提出的。

(一)分权制衡理论

分权制衡理论认为，管理不仅仅是组织结构既定前提下的方法技术问题，而更应该是参与到组织结构设计中的权力配置问题。预算管理作为管理方法中的一种，也不例外。预算权力的配置，就是预算编制、审查批准、执行与调整和审计等权力在管理机构或部门间的分配，其目的是形成一种分权结构，形成相互制衡与协调的运行机制，最终实现预算目标。
我军近年来的预算管理改革，侧重于方法技术层面的改进，进一步提高效率的空间已经不大。建立部队经费预算与资金收付相分离制度，就是要从预算分权源于：论文网站http://www.328tibet.cn
的角度，更深层次地推进预算管理改革。从组织体系来看，预算机构通常包括目标确定机构、编制机构、审批机构和执行机构。其中，执行机构既包括根据批准的预算进行经费拨款和结算、报销的经费收付机构，也包括获得经费拨款后完成各项建设与管理任务的经费使用机构。经费收付机构与经费使用机构相分离可以起到互相制约与监督的作用。建立部队预算与资金收付相分离的制度后，预算编制与执行仍为师以下部队，但资金收付将从现在的师以下部队财务部门，改由统管单位的资金收付中心负责，从而实现了经费收付机构与使用机构的分离。对基层预算单位而言，预算执行的监督由过去的同级监督或内部监督，改变为将来的上级监督或外部监督。这种来自上级和外部的监督，责任更明确，地位更独立，监控更有效，将以预算为依据、以资金控制为手段，力求向前牵引预算编制科学合理，向后推动预算贯彻落实，解决预算编制与执行“两张皮”的顽症。

(二)委托理论

在信息经济学中，委托方指具有信息劣势的一方，反之，处于信息优势的一方则称为方。委托理论认为，由于委托方和方的信息不对称，方会有“败德行为”与“逆向选择”现象。为此，委托方需要做两方面的工作：一是要尽可能地减少委托—环节，缩短委托—链条，二是要加强对方的“激励约束”，以求降低成本与风险。军队是多层级组织，上级部队与下级部队的管理信息是不对称的，因而上级与下级也可视作委托方与方。建立部队预算与资金收付相分离制度后，师以下部队资金收付将由统管单位的资金收付中心统一，这是减少委托环节、缩短委托链条、加强对方监管的具体措施，可以有效避免各预算单位在银行多头开户，减少资金拨付层次与环节，从而可以有效防范因利益取向不同而带来的资金挪用、贪污、舞弊等风险问题，并通过减少资金分散存储、沉淀、在途时间而降低财务运行成本，取得资金效益。

(三)分工理论

分工是指个人或组织专门从事性质、范围相对固定的一类工作，从而减少管理活动的种类，使工作简单化，减少人们的学习时间，较快地达到熟练水平，促进效率的提高。长期以来，由于信息不对称、外部监管难度大等各种原因，军队财务习惯于封闭式管理，各级部队无论级别高低、规模大小，预算决策、预算执行与预算资金监管等都是自成一体，这种小而全、大而全的管理方式，是一种低水平的重复，难以获得分工的好处。随着信息通讯技术、资金结算与支付工具与技术等的发展，网络传输等信息技术拉近了人们的距离，通过计算机和网络，预算资金收付信息可以随时传达到各个角落，使得军队财务管理内部进一步的分工成为可能。实施部队预算与资金收付相分离制度，将按“建制”或“区域”建立统管单位，统管单位尤其是“区域”型统管单位，将把分散于多个师以下部队的预算资金收付、监管工作集中起来，这不仅强化了预算与资金的外部监管，而且可以获得分工管理带来的各种好处。

二、经费预算与资金收付相分离制度改革试点工作的基本情况

(一)经费预算与资金收付相分离制度改革的背景

近年来，随着军队财经管理制度改革不断深入，各级紧密结合自身特点，坚持科学理财理念，注重规范运行秩序，强化监督约束机制，先后实施了资金集中支付、物资集中采购和资产管理与预算管理相结合等财经管理制度改革，较好地提高了经费使用效益。
经费预算与资金收付相分离制度改革不是独立提出的，它是在资金集中支付等财经制度改革基础上开展的，它同其他财经制度改革一脉相承、相互衔接，共同发挥作用。2005年，在军队师以下单位完成了资金集中支付改革试点工作任务，撤消了各单位零散账户和生活服务中心账户，统一归并到同级财务部门单一账户，实行分户核算，提高了经费保障效益。2006年，在军队师以下单位完成了物资集中采购改革试点工作任务，在明确集中采购经费范围的基础上，部分单位成立了大宗物资集中采购中心，严格按照集中采购目录，实施物资、工程、服务集中采购，集中支付提高了军事经济效益。2007年，在师以下单位完成了资产管理与预算管理相结合管理制度改革试点工作，树立钱物并重理念，确立资产配置标准，杜绝无预算、超标准购置资产，实现了资产管理与预算管理相结合，提高了预算经费使用效益。2008年，总部提出探索建立师以下单位经费预算与资金收付相分离管理制度，在全军师以下单位进行改革试点，较好地完成了试点工作任务。在试点单位上，经各军区、军兵种推荐，综合考虑部队战备任务和试点的代表性，从每个军区、军兵种各选择1个作战部队、1个其他部队，全军共20个师以下单位参加试点，涵盖了陆军旅、团，海军岸勤部，空军场站，导弹旅，以及院校、预备役师、军分区、仓库、医院等单位类型。在试点经费范围上，本着抓大放小、突出重点的原则，将集中采购、基本建摘自：毕业论文结论http://www.328tibet.cn
设和其他大额开支，以及未编设专职财务人员单位的各项经费，由上级直接支付，其经费分配和使用权不变。同时从部队实际出发，将工资、津贴、退役费等生活费，差旅、水电等部队日常开支，伙食费、给养器材费等基层掌管经费，授权师以下单位本级支付。试点单位财务部门要与上级财务部门定期对账，及时清理核对直接支付资金、授权支付资金拨款、集中交存资金收支情况，确保账账相符、账证相符。

(二)经费预算与资金收付相分离制度试点情况

经费预算与资金收付相分离管理制度改革是一个新生事物，是对现代财经管理规律的探索实践。从试点单位情况来看，尽管这项改革是在人们的惯性阻力下拉开帷幕，但实践结果还是取得了一定成效，主要表现在：一是强化了军队财务管理创新理念，推动了部队财务管理由传统向现代的跨越；二是强化了对经费的集中控制，对规范部队财经秩序，促进军队廉政建设、建立节约型后勤十分重要；三是充分发挥经费的整合优势，在师以下单位实行统一采购、统一支付，购买的商品远远低于市场，军费使用效益总体提高。通过调查，试点单位大都开展了以下五个方面的工作：
一是研究制定落实方案。严格按照上级下发的文件指示要求，紧密结合单位财经管理工作实际情况，研究制定具有指导性、操作性的落实方案，要做到有组织、有领导、有分工，有内容、有方法、有步骤，有要求、有时限、有措施。同时，要严格遵循改革试点工作原则，进一步细化改革试点工作实施细则，规范改革试点运行机制，确保改革试点工作有序开展。
二是明确试点经费范围。在试点经费范围内，本着抓大放小、突出重点的原则，将集中采购、基本建设和其他大额开支，由上一级财务部门以银行转账的方式直接支付。同时，从单位实际出发，将工资、津贴、退役费等生话费，复转人员保险基金和住房资金结算，差旅、水电和特支费等部队日常开支，伙食费、公杂费、给养器材费和俱乐部活动费等基层掌握经费，授权基层本级以方式支付。
三是细化年度预算安排。按照预算经费管理规定，基层团级经费使用单位要根据上年度结转经费数额和本年度经费收入情况，针对目前各项经费开支进度，立足财力可能，搞好下半年度事业任务筹划和经费预算支出测算，认真做好分项预算编制工作。财务股对各经费使用单位编制的分项预算进行审核、报批。在细化编制年度预算时，预留的机动费不得低于本单位机动费标准的30%；经费使用单位编制分项预算安排时，要严格按照经费管控比例开支（如上半年安排开支40%，下半年50%，结余10%），做到留有余地，用于预算执行中上级临时增加的任务和难以预见的其他特殊开支。同时，重点要对直接支出项目进行分类细化到具体品名、数量、标准(单价)和金额，有利于经费使用单位编制《经费开支计划表》。
四是规范资金支付程序。上级财务部门直接支付资金，是改革试点探索的主要内容，支付程序可概括为：年初编报年度预算—每月编报经费开支计划—按经济活动提交支付申请。具体到每项资金的支付，下级经费使用单位要根据年度预算、月份经费开支计划和实际需求，编制《支付申请单》，并附相关凭据，按规定履行审批手续后上报。上级财务部门审核支付申请所列项目是否符合年度顶算、月份经费开支计划和有关规定，审核无误后及时支付手续，并将支付情况及时告知申请单位。授权下级单位财务部门支付资金仍按现行规定。同时对纳入上级财务部门直接支付范围的经费，因抢险救灾、处置突发事件等紧急情况，按照急事急办、特事特办原则，由下级单位填制《紧急支付申请单》，申请学院直接支付或授权支付。
五是建立健全配套措施。建立了登记统计制度，指定专人负责，对改革试点业务工作量、保障效益等方面进行登记统计；建立了内部控制监督制度。加强资金收付环节的审核，寓监督于供应保障之中，增强经费使用透明度，防止超预算、无计划开支问题发生；建立了试点改革评估制度。做到及时上报改革试点工作开展情况，对改革试点工作作出实事求是、科学客观的评估，为改革试点工作提供决策依据。

三、经费预算与资金收付相分离制度改革对权力结构影响分析

(一)经费收支的透明化限制了预算单位自由裁量权

经费预算与资金支付相分离制度设定了上级直接支付和授权本级支付两种方式。授权本级支付经费主要实行标准管理和定额管理，如人员经费、公务事业费等。上级直接支付主要是专项经费，如集中采购、基本建设经费等。而上级财务部门通过标准制度和直接支付对下级单位的支出管理形成了严格的约束，基层单位和部门的自由裁量权缩小。经费预算与资金收付相分离后，下级单位资金收付活动都要经过上级单位财务支付机构，预算外经费、历年经费结余等家底经费也要交存上级财务结算部门，使得这些资金受到严格监控，制约了下级单位随意支出的倾向。这项制度不仅解决了预算经费支出问题，还使上级财务支付机构掌握了预算外经费和家底经费的收支情况，使下级单位的经费收支透明化，从源头上控制了下级单位各项经费支出活动，强化了财务监督，收缩了下级单位的财权。

(二)外部控制制约了各单位非正式预算权力

经费预算与资金收付相分离制度则将资金收付权归并到上一级财务部门，脱离了支出单位的控制范围，制约了下级单位领导的随意支出等非正式预算权力。随着预算权力结构的改变以及新的预算程序与规则的实行，这种不受预算过程约束而进行的政策决策行为得到规范。

(三)上下级单位预算权力结构需要新的平衡会计类专业论文

经费预算与资金收付相分离后，师以下单位的大项资金支付权统收于上级财务单一账户，资金支付和调配的随意性受到了限制，上下级的预算权力发生了潜在的变化，下级单位有动力寻求一种新的平衡。在预算改革运行过程中上下级单位之间的权限与职能最终如何确定下来，形成制度均衡，主要取决于上级单位财务支付机构在预算编制阶段的审查和资金支付环节审核中的细致程度，在资金收付权收归上级财务支付机构后，其审查行为直接影响到下级单位的预算行为模式。另外，对于预算外收入较多，家底经费充实的单位，下级单位更有逃避监管、扩大支出的利益驱动，如果预算中没有作出这样的支出安排，上级财务支付机构要审查到什么程度，这也是需要进一步规范的问题。

四、做好经费预算与资金收付相分离制度改革工作的重点

当前，应积极克服改革中出现的各种问题，根据总部试点方案，结合各单位实际，建立适用可行的经费预算与资金收付相分离的管理制度体系，靠制度管人、靠制度管事。下一步，应逐一针对问题合理调整工作方法，使经费预算与资金收付相分离工作深入开展。

(一)准确编制年度预算和月份开支计划

实行经费预算与资金收付相分离制度，对经费预算和月份开支计划的编制提出了更高的要求，准确、细化、及时的经费预算是实施这项制度的基础。一是树立“预算就是法”的思想。严格按照预算支付资金，要将单位党委和军政主官的权力置于预算之下，促使预算单位按预算用款、按计划办事，减少预算调整的随意性，将过去从理论、口头上的软约束转变为实际可行的硬约束。二是细化月份开支计划。预算单位应根据年度经费预算编制“月份经费开支计划”，明确上级直接支付和授权本级支付的内容与金额，这是资金支付的依据。三是增加年度预算调整次数。现行《预算经费管理规定》中对预算调整的要求是在当年9月30日前一次性调整。在预算执行过程中有诸多不确定性因素，预算很难完全与客观事实一致，实行经费预算与资金收付相分离制度后，预算单位的资金收支受到一个相对独立的机构监管，一年调整一次预算难以达到预算与实际相符，会阻碍事业任务的完成。因此，应将预算调整改为每年两次，即当年3月30日前和9月30日前各一次。四是要早编预算。实行经费预算与资金收付相分离制度后，资金收支机构是完全根据预算收付经费。因此当年预算的编报、审核、批准应在前一年年底完成，以确保当年经费收支工作按预算有计划地进行。

(二)明确划分上、下级的管理责任

推行经费预算与资金收付相分离改革以后，由于下级单位直接支付资金统一由上级单位财务部门存储和支付，部队财务管理职责和利益关系发生了一定变化。因此，对上、下级单位财务部门各自的管理职责作进一步明确。下级单位交上级存储的资金，因其所有权和使用权均不变，上级单位要确保下级单位资金安全，不得占有、挪用下级单位存储资金，下级单位资金存储所产生的利息收入，也应归属于下级单位。对于下级单位活期存款利息收入，由于计算程序复杂，难度较大，上级单位在解决下级单位实际困难时应予以充分考虑。下级单位资金由上级单位直接支付相应增加了上级财务部门审核和支付工作量。因此，上级部门应调整充实人员力量，集中经费预算与资金收付相分离具体业务，以适应工作相对集中的需要。下级单位在资金申请支付时要打提前量，便于上级及时审核和支付资金，提高资金支付的时效性。

(三)严格按照规定范围资金支付

必须严格按照支付范围资金支付业务。由上级单位直接支付的资金，包括纳入集中采购目录、达到规定限额，由上级和本级组织集中采购的物资、服务开支、公务费、事业费、教育训练费，以及其他经费中的集中采购开支；基本建设费，包括上级安排、本级自筹以及其他来源渠道用于工程建设的经费（零星开支除外）；其他大额开支；未编设专职财务人员单位的各项经费。授权试点单位支付的资金，包括生活费中按标准计发给个人的工资、津贴、退役费等，以及基层掌管的经费；通过银行特约委托收款方式缴纳的单位水、电、暖、燃气等开支；差旅费、特支费等日常开支；基本建设费中不能通过银行转账结算的零星开支。下级单位集中交存上级财务部门的资金，包括地方政府直接拨给的专项经费；纳入年度预算安排的预算外收入；纳入年度预算安排的历年经费结余等家底经费。以上三类经费，上级财务部门应严格划清经费范围，按照规定要求，认真清理归集。下级单位财务部门该上交的经费及时上交，授权本级支付的经费要强化管理，上级直接代支的经费要及时申请支付，确保经费不断供、不漏供，保障及时有效。在支付经费时，要克服和纠正将应由上级直接支付的经费开支在本级支付，或将授权本级支付的经费开支向上级申请直接支付等两种倾向。

(四)协调好上下级之间的利益关系

经费预算与资金收付相分离改革从某种意义上讲就是资金支付方式的改革，由单一支付方式变为上级直接支付和授权单位支付两种方式，资金支付时涉及各级的权利。因此，处理好各级利益关系问题，具有十分重大的意义，关系到经费预算与资金收付相分离改革的成败。一方面，上下级财务部门之间要多沟通、多协调，共同抓好资金支付工作，确保资金安全，提高资金保障的时效性。另一方面，下级单位财务部门要做好宣传解释，争取单位领导的支持，取得事业部门的充分理解，严格按照资金支付规定，搞好资金保障。

(五)加快部队信息化建设步伐

建立经费预算与资金收付相分离制度，必须加强上下级单位以及军队和银行之间的信息沟通，而要加强信息沟通则必须进一步提高军队财务信息化水平，从技术上保证这项改革的顺利进行。目前，地方银行体系已经建立了比较完善的联行电子网络系统，近几年，军队也在逐步推进财务信息化建设，但总体而言信息化程度不高，尤其是基层部队财务部门，无论是局域网硬件设施建设，还是对网络技术的应用程度，都比较低。经费预算与资金收付相分离工作，离不开网络的支持。因此，军队应大力开发与银行资金收付系统数据兼容的资金收源于：论文http://www.328tibet.cn
付管理软件，以实现军队资金收付与银行划拨的同步性，减少资金运行的中间环节。同时加强军队财务管理软件的升级改造工作，完善信息导出、电子对账等相关功能，使其适应建立分离制度后财务业务扩大的需要。军队下级财务部门应搭建与上级财务部门的网络专线，上级财务部门应搭建与地方银行的网络专线，实现军队与银行间的横向联网、军队上下级间的纵向联网，实现信息资源共享、数据网络传送，从而建立起军队内部、军队与银行之间的信息交换网络体系。会计专科论文示范

(六)认真做好决算编报工作

经费预算与资金收付相分离改革，使下级单位和上级单位经济关系更加紧密、资金往来更加频繁，要严格按照编报决算进行账务处理。经费预算与资金收付相分离改革中，下级单位的决算，从编制到上报程序和要求，应该说没有更多的变化，相应上级单位对下级单位决算的审核和下达也没有更多的变化。因此，下级单位要按照统一的决算编报要求、统一的编报规程编制决算，确保决算标准准确，核对关系正确，客观真实地反映单位经费开支情况。要适时核对会计账目，发现问题要查清原因，及时纠正。
【参考文献】
［1］ 李英成，方培元，胡文贤.构建预算与资金收付相分离制度的理论思考［J］.军事经济研究，2008（11）.
［2］ 吴生财，傅高明.深化资金收付与经费预算相分离管理制度［J］.军队财务，2011（12）.