基于人民银行履职成本预算管理体制探讨

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【摘 要】 2006年人民银行开始执行部门预算管理体制,部门预算在加强人源于:财务方面论文http://www.328tiBEt.cn
民银行预算资金管理,提升资金利用效益方面起了很大的推动作用。但人民银行作为一个特殊的管理机构,无论是自身性质还是履行职责都有其特殊性。由此,部门预算并没有完全适应人民银行履职的需要。文章在浅析人民银行执行当前部门预算遇到的不足和自身特殊性的基础上,提出了依据人民银行的履职成本,采取部门预算与独立的财务预算相结合的综合预算管理体制。
【关键词】 人民银行; 履职成本; 预算管理

一、人民银行执行当前部门预算时有着的不足

(一)部门预算不利于人民银行统筹安排全年预算资金

由于预算指标最终批复时间晚,一般在当年五六月份才能得到当年预算的批复数,而各级人民银行的费用支出却是随着工作的开展以年初就开始发生,以而导致下级行上半年前5—6个月出现“真空期”。为了确保全年费用开支制约在指标之内,按照文件规定,除利息支出和业务支出外,其他各项费用支出一般按照上年度相应费用支出的80%制约。由此,大额支出一般都在下半年列支,以而造成集中入账的不足,特别是第四季度的集中入账更为显著,极易造成费用支出前紧后松、年末突击花钱的现象,不能统筹安排全年的预算资金,账务处理的时效性也得不到体现。

(二)部分部门预算账户设置不合理

财政部为了规范人民银行部门预算管理工作,以2007年起,将费用预算科目分为“基本支出”和“项目支出”两类,参照其他行政单位部门预算账户设置了人民银行财务账户,但是没有充分考虑人民银行自身业务的特殊性,由此导致有着以下不足:一是部分支出内容没有相应的预算账户。如,人民银行为了维护金融稳定开展调研所发生的调研费用就没有相应的科目设置,只能在“公用经费支出——劳务费”中列支;又如,人民银行新增的反洗钱职能,在部门预算时并没有安排反洗钱工作产生的相关费用科目,目前只能在“反假货币经费”中列支,不能直观地反映反洗钱工作的成本。二是部分预算账户归属不妥当。部分经常性支出科目归属为项目支出不尽合理,如:货币发行费、电子设备运行费等,理应属于常规性的、维持业务运行必不可少的支出,将其列入项目支出大大降低了预算的可操作性。

(三)部门预算编制与预算批复内容“脱节”

人民银行预算编制时对于项目支出要严格按照各个项目进行编报,但最终批复下来的指标却是按照各个账户批复,没有具体到某个项目。由此,在实际执行历程中,该账户预算批复数难以与事先申报的项目需求相匹配,很可能造成某些项目无法全面完成,同时导致在预算执行历程中无法根据项目进行监管。

(四)部门预算导致人员费用预算批复指标不能满足工资计划需要

人员费用预算指标和工资计划分别由财务部门、人事部门编制下达,近几年由于批复的人员费用预算指标总量远小于按照人事劳资规定列支的职工工资、养老保险统筹、住房公积金等人员费用实际需要数额,造成工资计划无法完成等不足。

(五)部门预算导致离退休人员挤占在职人员费用

财政部按照对“一行三会”基本支出定额趋同的标准测算人民银行人员经费,但由于人民银行实行行业养老统筹方式,离退休人员未参加地方养老医疗统筹保障制度,且近几年人员结构老龄化严重,离退休人员数量增加较快,养老统筹基金严重不足,导致离退休人员的医疗费和津补贴等支出严重占用在职职工医疗费等生活补助经费。

二、人民银行特殊性浅析

(一)人民银行职能定位的特殊性

人民银行作为我国的银行,即是金融市场的参与者,又是金融市场的管理者,这样的双重身份限定了人民银行“尴尬”的单位性质。以履行央行职责和开展业务活动的特点看,人民银行既是制定和实施货币政策、调控经济运转的宏观管理部门,又是为其他金融机构和政府部门提供金融服务的特殊金融机构,具有行政管理和金融服务双重属性。其成本支出方面既有经费性质的开支,也有经营业务性支出;即使在经费开支方面,其内容和特点也与其他政府机构不同,除有行政管理费用外,更有因履行央行职责、为金融机构和社会提供金融服务所必需的大量特殊费用支出,这些支出具有高度的不确定性。

(二)人民银行履行职责的特殊性

2003年《中国人民银行法》赋予了人民银行执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务三项重要职责。由此,人民银行系统既有对宏观货币政策的调控所采取的再贷款、再贴现、货币金银和外汇等经营业务,又有为维护金融稳定、提供金融服务进行的反洗钱、账户管理、支付结算、社会征信等行政服务职能。但是,当前人民银行部门预算管理体制并不能够完全适应人民银行职能定位的需要。
1.人民银行作为国家宏观调控的重要部门之一,其采取的货币政策需根据国内外经济进展形势不断调整,作为执行货币政策重要手段的再贷款、再贴现及外汇买卖等具有很强的政策性,由此产生的经营性支出具有不可测性和不可控性,不适合采取部门预算。
2.人民银行新增的金融稳定职能要求人民银行进行反洗钱监测、检查以及金融调查探讨。人民银行在履行反洗钱及金融调研的职责历程中,其监测系统的建立和改善、数据信息的获取、向社会广泛宣传等都需要人民银行投入大量的财务资金支持。在执行部门预算历程中,由于对新职能、新业务的各项费用指标限制,在一定程度上影响了新增职能的履行。
3.人民银行作为全国金融支付系统的“桥梁”承担着支付清算的重要职责。近几年,随着大、小额支付系统的开通以及网上支付跨行清算系统的运转,在提供高速、方便、快捷支付方式的同时,人民银行各项费用开支也在不断增加。同时,个人征信系统、人民币银行结算账户管理系统等的相继开通运转和不断升级,使我国现代化的支付结算系统建设得到了快速进展;国库部门TBS系统的升级和财税库行横向联网系统的运转,也使央行经理国库职能得到进一步增强。履职手段的不断改善和提升,需要财务开支的相应增加,必须以强有力的财务支撑才能确保人民银行职能的不断履行,但当前的部门预算束缚了人民银行各项革新的顺利开展。特别是对于基层央行来说,由于电子化建设步伐的加速,各大系统纷纷上线,各项系统的升级和维护都需要投入大量的资金,由于经费指标的限制,使得各项必须的支出没有足额的指标予以保障,严重影响了人民银行履职能力。

三、综合预算管理体制的构想

由于人民银行履行职责的复杂性,不应不加区分地将这些职能所需的费用全部纳入部门预算的范围,而应根据人民银行履行职责的需要,将其履职成本进行合理划分,依据不同的履职成本采取不同的预算管理方式。

(一)人民银行履职成本浅析

人民银行作为政府的银行、发行的银行、银行的银行,在履职历程中会发生大量的成本。依据人民银行的职责,其履职成本大致可以分为三类:一是人民银行在进行宏观调控、执行货币政策历程中发生的经营成本,如:进行再贷款、再贴现、公开市场操作中产生大量经营成本,这些成本支出主要是依据宏观经济的走势而定,由此这些成本具有不可测、不可控和不确定性。二是人民银行在维护金融稳定,提供金融服务历程中发生的业务成本,如:在履行货币发行、维护支付清算系统运转、经理国库、社会征信等职责历程中产生的业务成本,这些成本的发生也是不可预测的,主要是根据经营管理的需要而定,由此必须有充足的资金予以满足。三是人民银行在履行监管服务职责历程中发生的管理成本,人民银行作为金融系统的重要监管者之一,具有行政管理职责,如:人民银行进行账户管理、反假货币调查等;同时,在人民银行内部各种行政性科室发生的成本也应纳入管理成本范畴,如:内审、人事、办公室、纪检等。
对于人民银行不同性质的履职成本应采取不同的预算方式。经营成本属于经营业务性支出,有相应的收入与之对应,由此源于:财务会计本科毕业论文范文http://www.328tiBEt.cn
不具有预算的必要性,可以据实列支,收支相抵;管理成本具有可控性和可测性,能够较好地进行预算制约,适合部门预算管理,应继续实行部门预算,采取“二上二下”审批策略;而业务成本同管理成本相比,可控性和可预测性较差,支出往往波动性强,预算编制难度很大,与实际发生数极易产生较大偏差,应采取较为弹性的独立的财务预算方式,即支出据实列支,每年年底报财政部核准。

(二)综合预算管理方式的可行性浅析

1.业务成本实行独立财务预算符合国际惯例。以国际上看,各国银行都是采取独立的预算管理体制,独立性是银行预算管理制度的突出特点。例如:美国、德国等发达国家均实行独立的预算管理体制,这些发达国家银行通过多年在预算管理方面所积累的成功经验,为我们提供了有益的启迪和借鉴。结合中国国情,有条件地部分采取独立的预算管理体制应是较好选择。
2.执行综合预算管理方式有资金保障。人民银行在依法履行宏观调控、维护金融稳定和开展金融服务历程中,可以产生大量的利息和业务收支,根据《中国人民银行法》的规定,年度终了人民银行收支相抵后产生的利润,在提取总准备金后上交财政。执行综合预算管理方式后,据实列支的经财政部核准的非部门预算开支部分可以通过提取总准备金后的利润解决,不会对年初经全国人大批复的年度部门预算产生影响。
3.独立的财务预算开支部分受到双重制约。一是独立的财务预算开支部分在年终决算时必须经财政部核准,列支数额是经财政部制约的,只不过实行独立的预算部分是事后制约,而非像部门预算进行事前指标制约。二是多年来人民银行实行“四严”的财务管理方针,已形成了严格的财务管理内控机制,制定了改善的财务管理制度,应严格执行财经法规,严格遵守财经纪律,严格规范财务行为;制定了规范的财务操作规程,开发了专门的“财务综合管理系统”。由此独立的财务预算开支部分在人民银行内部也能得到很好的制约。

(三)综合预算管理方式的作用

1.采取综合预算管理方式可以进一步提升人民银行的履职能力。由于部门预算具有刚性约束,在预算指标宽松时,往往会在年底出现调账和错列账户现象;在预算指标紧张时,往往开展业务缩手缩脚,影响了人民银行的工作革新和金融服务水平,制约员工工作的积极性。综合预算管理方式能够在制约一般费用支出的同时,对于人民银行特殊业务支出采取据实列支的处理方式,可以保障业务开展的资金需要,充分调动各业务部门开展各项业务的积极性,以而能够更好地履行人民银行职责,更好地服务于社会。
2.采取综合预算管理方式可以进一步规范财务预算执行和管理。由于将具有不确定性的业务支出以公用经费支出和项目支出分离出去据实列支,人民银行仅对其余相对稳定、可以预测的开支项目编制部门预算,使得人民银行部门预算更加规范和准确,避开了预算指标与实际需求相脱节,进一步规范了财务预算管理,提升了资金利用效益。●
【参考文献】
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