政府投资项目管理激励机制设计

摘要:政府投资项目管理有着着具有自身突出特点的委托联系，如多层次性和多链条性、联系的双重性、效用目标的多元化等等。这些特点决定了政府投资项目管理中的激励机制设计与其他管理激励机制设计要有所区别。
关键词:政府投资激励机制委托
本论文是广西区哲学社会科学“十一五”规划课题“西部地区政府投资项目管理优化探讨”的阶段性探讨成果。项目批准号：06FJY005。

一、委托与激励

在现代经济社会里，普遍有着着委托联系。契约经济学认为，只要在建立或签订某种合同前后，市场参加者双方所掌握的信息不对称， 这种经济联系都可以被认为属于委托人—人联系。而由于有限理性和信息不对称， 人就有可能利用自己的信息优势，通过降低努力或采取机会主义行为来获取自身利益最大化。由于信息的不对称，就会产生委托不足，即人采取与委托人利益与目标不一致的行动并将损失转嫁给委托人。委托不足的解决主要依靠有效的激励机制。
在政府投资项目管理尤其是代建制管理方式下，有着着十分典型的委托联系。如果没有有效的激励机制，代建制的制度设计就很可能达不到最初的目的，甚至导致失败。

二、政府投资项目管理中的委托联系的特点及激励难点

虽然政府投资项目管理有着着典型的委托联系，但以已有的探讨成果（唐秋凤，2008）浅析可以得知，政府投资项目管理中的委托联系却既不同于制度经济学作用上的标准委托联系，又不同于普通的行政式委托联系，而有着自己突出的特点。这些特点决定了政府投资项目管理中的激励机制设计与其他管理激励机制设计要有所区别。

(一)委托联系的多层次性和多链条性

无论以纵向委托联系来看，以横向委托联系来看，政府投资项目的管理都涉及众多的部门和单位，既有国家管理机关如发改委、投资主管部门、资金划拨监督部门、审计机构等，又有企业类如项目管理公司、勘察设计院、施工企业、监理公司等等。这种多层次、长链条的委托联系大大增加了管理的复杂性，很容易导致各级委托人权利、责任、义务不对等， 弱化了理联系中所应有的激励约束效应和监督效果。

(二)委托联系性质的双重性

在我国政府投资项目管理中的委托联系中，既有着着行政式的非标准委托联系，又有着标准的委托联系。即既有行政式的委托联系，又有企业式的委托联系。在建立了专门代建管理机构的省份，代建机构本身是政府管理部门，其不具有分享剩余索取权的资格，即使是个体，政府工作人员也不允许获得经济剩余的激励。代建合作方之间签订的合同既有双方合同，又有三方合同。由此在制定激励条款的时候，就不能采取经济学作用上的某些激励措施，要充分考虑到这种双重特质。

(三) 必须考虑效用目标的多元化

政府投资项目的建设涉及政府有关单位、代建机构、具体施工设计单位等等，它们的效用目标有可能是单一的是利益目标、声誉目标、权力目标甚至政治目标，也有可能是这些目标的某种组合。而代建机构在有的地方属于政府机构，有的地方是事业法人，有的地方是企业。由此，在进行激励设计时，需要根据项目的性质和具体情况进行不同的细分，并按层次按单位进行考虑。
通过上面的浅析，我们知道政府投资项目管理中既有标准的委托联系，又有非标准的委托联系；既有着追求经济利益的目标，又有着政治目标、权力目标和声誉目标。这些体现导致政府投资项目管理中的委托联系有着不同于普通委托联系的特点，也导致了政府投资项目管理的复杂性远远超过了普通的委托联系。

三、政府投资项目管理激励机制的设计

(一)代建单位的绩效评价机制

激励机制建立的前提是合理的评价机制，无论是一个机构还是员工个人，只有在做出正确的业绩评价的基础上才能进行有效地激励。
对于实施代建管理的项目，绩效评价机制的建立可以分为三大程序：首先需要对代建单位的绩效进行分解，即将绩效评价内容细化成多层次的单项指标，在此历程中，按照重要程度对代建单位不同方面的绩效赋予指标权重，同时定义代建单位具体行为、活动以及结果在每个单项绩效中的标准或要求，以实现评价内容的具体化。其次，在掌握代建单位具体的行为体现或摘自会计专业的毕业论文范文http://www.328tiBEt.cn
单一结果后，以一定的策略和程序对代建单位的各单项绩效进行分值量化，并按低层级指标分值向高级指标分值合成的历程，对代建单位的总体绩效进行评定，以实现绩效评价的定量化。最后，政府委托方要配套建立绩效评价策略系统和绩效评价的组织实施制度，以将绩效评价机制制度化。其中绩效评价策略系统具体包括绩效标准系统、绩效考评内容和指标系统、效绩测量与评定策略等;绩效评价的组织实施制度具体包括奖惩制度、绩效考评资源配置及组织实施等。
政府投资项目的绩效考评的难点在于不可能设定一个标准的范本。因为建设项目具有单件性的特点，每一个项目都与项目所在地的地质地貌、施工环境有密切联系，设计的变更有时也在所难免，以而导致投资额的变动。由此需要结合项目的具体情况作出适当的调整。

(二)酬劳激励机制

在西部政府非经营性投资项目管理中，有着政府机构代建和公司代建两种情况，经济酬劳激励主要适用于公司代建型项目管理。此外，在实行传统项目管理的某些环节，如建设单位与施工企业之间，项目管理公司与具体施工单位之间，也有着类似企业间的委托联系。作为对企业的激励，与业绩挂钩的经济酬劳激励可以起到良好的作用。在西部地区各地有关管理办法中，对代建单位制定了相应的奖惩措施，有的有比较详细的规定，比如广西在《广西壮族自治区政府投资非经营性建设项目代建制管理办法（试行）》的第三十三条规定“因代建单位加强管理而使工程造价低于项目预算的，其结余的政府投资资金，30％留作代建单位收入，20％留给利用单位，用于项目的维护，50％上交自治区财政。”有的虽然有奖励措施，但规定比较笼统，如重庆市政府在《重庆市政府公益性项目建设管理制暂行办法》第十六条中，对费用做出规定“建设管理费由项目单位按照合同的约定支付。费经财政部门和进展计划行政主管部门审定后计入项目总投资。机构完成建设管理，工期提前、质量优良的，项目单位按合同约定给予奖励；超出项目概算或质量不合格的，按合同约定承担违约赔偿责任。”总体而言，在西部地区以致全国范围，目前代建管理费大都以2004年财政部颁发的《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关不足的指导意见》（〔2004〕300 号文）为基本依据，整体取费平均低于概算投资额的2%，也低于监理服务费用的取费标准，更大大低于国际平均水平（牛萌，凤俊敏，政府投资项目代建制取费方式探讨，当代经济，2011年9月（下）），代建公司基本处于勉强保本运转状态，很难以获得盈利。一些地方有实力的管理公司不愿意介入代建市场，已经影响到代建市场的健康进展。由此，倡议采取“按标准取费+按绩效奖励”的酬劳激励方式，一来可以提升代建费收入，改善目前过低的代建市场酬劳情况；二来有利于提升代建单位的工作积极性和主动性，让代建单位在保证质量的前提下主动寻求节约投资、加速施工进度的策略和措施，以而降低成本和风险。需要注意的是，在酬劳激励的同时，还必须与声誉激励结合实施，才能取得更好的效果。

(三)声誉激励机制

关于声誉的探讨可以追溯到亚当·斯密。早在 200多年前，斯密就已经意识到声誉是一种保证契约诚实执行的重要机制，斯密说：“当一个人一天交易 20次的话，他就不大可能欺骗别人，因为那样会使他失去更多。当人们很少交易的时候，我们发现人们就有可能进行欺骗，因为通过欺骗得到的东西比他们由此受到的损害要多”。
在政府投资项目管理中，声誉激励是很重要的手段。目前虽然有着多种管理方式，但无论采取何种管理方式，也无论采取政府机构式的代建还是公司式的代建，都不能转变政府投资项目行政性或准行政性的特质，单纯的经济酬劳激励在某些情形下不能实现也不能达到预期效果。传统激励机制以明晰、完整的产权为前提, 且剩余索取权可转让性是实现激励机制的主要方式。而对于以财政拨款为主要资金来源的政府机构，其非营利性的特点不可能形成经济剩余，即使有剩余,由于公共产权由政府所有, 也不应该允许政府机构获得分享剩余的激励。要调动政府投资项目管理中政府机构及其人员的积极性，必须以声誉激励为主。
即使是采取竞争性的项目法人制或实施公司式代建的项目管理，声誉激励也可以起到良好的作用。综合前人对经理人激励的探讨成果，认为经理人过去的业绩、声誉会影响到其未来的市场价值，如未来的工资收入、在另一家企业应聘时讨价还价能力、他们的人力资本价值等等。而关于企业声誉的探讨则支持“企业声誉是资产收益增加的源泉”这一结论。由此，无论是行政式的委托还是标准的企业式委托，声誉激励手段都必不可少。当然，声誉激励在不同性质的委托联系中，所占的重要程度应该是不同的。
具体到政府投资项目管理当中，由于管理方式的多样性以及委托联系的多层次性和多链条性，每个项目都需要独立详细地设计激励的方式和内容。以政府机构代建式为例，首先应该划分层次：第一层次，投资主管部门和代建机构；第二层次，政府代建机构和项目管理公司；第三层次，项目管理公司和设计施工单位之间。其次，按不同的层次以及相应的合同内容设计考核和激励的具体工作内容，应尽可能做到详细明确，以增加可操作性。第三，确定每个层次以及具体人员单位的考核内容和标准，比如国家公务人员和事业单位应以声誉激励为主，企业单位应以酬劳激励为主但辅以一定比例的声誉激励。

四、约束监督机制

要使酬劳激励和声誉激励充分发挥作用，并杜绝激励历程中本身产生机会主义行为，还需要相应的监督和约束机制的配合。

(一)建立长效的考核

很多探讨表明，只有在反复多次的博弈中，声誉激励才会起作用。因为声誉的回报价值主要体现在未来，在下一次或下下一次的博弈中。以专业管理公司代替传统的一次性基建指挥部式管理，也正体现了这一优势。对于西部地区而言，可以先由政府支持建立长效的考核机制，待市场进展成熟，再考虑由行业协会自律的方式进行。

(二)采取合作并努力的行为能够得到的收益大于不合作的收益

常言道“一分耕耘一分收获”，要使人积极主动地努力工作，就要给他的努力获得相应的回报，而且回报的数额应该大于他不努力或者可能通过机会主义行为获得的收益。目前，各地都有关于节约投资的奖励，但是对于利用单位而言，并没有节约投资的意愿，由此常常有着干预代建单位的可能，使得代建单位也很难拿到这部分奖励收入。由此这种单一的奖励考核难以激发代建单位的积极性，建立多元的考核和绩效评价机制十分必要。

(三)能够及时发现不合作行为并进行处罚

目前，对政府投资项目的管理，按不同职责分散在不同的职能部门，如《四川省政府投资非经营性项目实行代建管理的暂行办法》规定：“省进展革新委、省建设厅、省财政厅、省审计厅、省监察厅、省国土资源厅、省厅和其他有关部门在各自的职责范围内依法对代建管理工作有关事项进行审批、核准、备案和监督。”多个部门共同管理有一定优势，有利于联合执法并发挥专业职能的作用。但是如何融合这种多头管理，使之消除内部摩擦带来的低效率，甚至导致“人人都管，人人都不管”的现象，还是一个十分值得探讨的课题。

(四)良好的信息传播渠道

建立一个良好的信息传播平台是声誉激励发挥作用的基础。信息传递的速度越快、范围越广，被考核者就会越在乎其声誉。反之，人则就越有可能不在乎其声誉。目前，可以采取的信息传播主要有二种方式：系统内的传播方式；对外公开的媒体传播方式。系统内的传播诸如以正式或非正式发文方式进行通告，告知的范围主要限于单位内部或者管理系统内部。对外公开的媒体传播有通过报纸、电视、电台等媒体发布公告，受众广，传播的范围大，同时产生的影响力也比较大，应该慎重利用。网络已经提供了一个新的信息传播平台，它不仅传播的速度超越了以前所有的传统方式，而且通过技术设计手段可以兼有内外传播的优势。由此，应该值得大力推广。
参考文献：
郑平.探讨型高校管理中的激励约束机制初步设计:基于多重委托机制[J].现代管理科学，2007，（4）
唐秋凤.政府投资项目管理中的各方联系探析——以源于：关于会计论文范文http://www.328tiBEt.cn
委托论述视角[J].广西财经学院学报，2008，（4）
[3]占小军，唐井雄. 声誉激励：公务员激励机制的新思维[J]. 江西财经大学学报,2009,（4）