防范和化解县乡政府债务风险

当前位置: 大雅查重 - 范文 更新时间:2024-01-29 版权:用户投稿原创标记本站原创
[内容提要]近年来,县乡政府债务风险日趋严重,已经成为妨碍经济社会可持续发展的重大隐患。为此,加强县乡财政风险的防范和化解工作,应该被尽快提到议事日程,切实给予高度重视。
[关键词]县乡政府 债务风险防范 化解
在我国目前的五级政权架构中,县乡两级政府是最基层的政权,这两级政府的财政状况直接关系到基层的政权稳定和经济发展,关系到能否如期实现全面建设小康社会的目标。据中国新闻网透露,目前全国乡镇财政负债约1万亿元,以目前的2000多个县计算,平均每个县负债5亿元。财政部认可的县乡负债规模也已达 5000 多亿元。且乡镇负债非常普遍,仅青海省272个乡镇就有131个负债。

一、县乡政府债务沉重产生了系列不足

(一)县乡政府债务沉重是“三农”不足的重要诱因。县乡财政负债使县乡财政成了“吃饭财政”。于是常常置政府关于减轻农民负担、禁止向农民随意摊派的政策于不顾,以各种名义向农民收费和集资,致使部分地区农民不堪重负,出现了农民和乡村干部对抗、、农民与政府关系紧张的局面。
(二)降低了政府威信。县乡政府负债严重而长期拖欠不还,已造成恶劣的影响,县乡政府欠债被单位和个人起诉事件已屡见不鲜。县乡政府的重要任务之一是建立廉洁、高效、诚信政府。政府欠债不还,带头不讲信用,其倡导建立信用政府的号召就空乏其力。
(三)是经济结构优化的的阻碍因素。债务沉重的县乡政府,特别是经济薄弱地区的县乡政府,提供公共产品的能力十分低下,对基础设施投入不足,对文教科卫的支持不够,不能满地区和人民日益增长的各种需要。而市场经济条件下,资金、技术,人才的趋利性使各种生产要素倾斜流动日益加剧,负债政府税源枯竭,反过来加重境内现有企业和农民负担,形成恶性循环,不利于经济结构的优化,更不利于经济社会的可持续发展。

二、理由浅析浅析

(一)财权和事权的体制划分,是深层次的理由。分税制革新以来,县乡财政赤字增加,地方财力明显地向省、市集中。在财力向省、市集中的同时,许多本不应由县乡承担的事权却继续存在甚至不断下移,这直接导致了县乡财政困难,严重制约了基层财政功能的发挥。1994年以来,省级政府的集中程度在不断加大,年均提高2%(从1994年的1

6.8%提高到2005年的38.8%);市一级政府同样在想方设法增强集中程度。

在县乡财政赤字增加的情况下,市、县将财政压力向县乡转嫁。在县乡二级,即使是实行分税制革新,实际情况也只是名义上的分税制,在体制上依然是传统的包干体制。就财权与事权的划分,作为基层的县乡政府在与上级政府的博弈中一直处于不利地位。县乡政府被要求承担与其财权不相称的大量事权,要提供大量本应由上级政府提供的社会公共物品,如农村道路建设、社会治安管理、各种税费征收、农村义务教育等。县乡政府为了完成上级“指派”的各项任务,干点“政绩”,就不得不千方百计地向农民转嫁财政负担和大量举债。县乡政府负债是“雨天挑稻草——越挑越重”。据有关资料统计,目前我国义务教育投入中,78%由乡镇负担,9%左右由县财政负担,11%左右由省地负担,由财政负担的甚少。
(二)树形象、攀政绩,资金使用效率低,监管制度不健全,进而形成大规模政府负债。一些县乡政府为了在任期出政绩,追求短期效应,不顾当地经济发展水平和财政承受能力,不顾方案可行性和资金使用效率,一味上工程上项目,浪费了大量财力和资源。现代财政体制以政治为政治制度基础,财政资金的使用应该受到更为严格和有效的人民监督。就我国县乡来说,一级政府的财政收支应受同级人大的监督,但人大对县乡财政的监督基本上流于形式,虽然一年一度的县乡政府向人民代表大会报告预决算情况,但人大代表不熟悉内情,不参加审计,因而基本上每年以全票通过。县乡人大代表选举缺乏规范的操作程序,人大代表主要由行政干部、村干部外加若干地方名流充任,无论是干部还是名流都或多或少的显示了上级的意志,这使县乡人大代表难以充分代表民意。县乡人大代表与干部身份不分导致严重的权力关系紊乱,在平时工作中接受县乡党委和政府指导的村干部,不敢或不愿以人大代表的身份在短暂的人代会上对县乡领导的决定放胆议论,更不消说行使其作为人大代表的权力,所以县乡人大权力不能得到尊重和充分行使,结局是民众既不能以其公民权利,也不能以其代表权利对县乡政府的财政行为进行有效制约。缺乏民众和县乡人大的充分监督,财政监督实际上是走形式,其结局是政府财政行为不受约束、资金使用效率低下。。
(三)干部人事考核制度和债务责任追究制度的不完善,使债务膨胀的源动力得不到有效扼制。现有的干部考核体系突出国内生产总值、财政收入等指标,弱化能源消耗、财政支出等指标,债务指标更是没有列入县乡领导干部考核的主要内容。长期以来,我国对县乡负责人缺少必要的财政监督和审计,致使县乡政府债务扶摇直上。县乡领导干部离任审计、任内审计制度不健全,形同虚设,干部政绩考核、调动、晋级与财政工作未挂钩,不少县乡负责人以能借到更多的资金为能耐,至于政府负债,与己无关,离任无过无责。县乡主要领导一任接一任,债务规模越来越大。
(四)县乡政府机构臃肿是县乡政府负债的重要因素。尽管国家强调要精简机构,但县乡机构臃肿、人浮于事的现象并不见减轻。各县乡政府中,既有行政编制的国家干部,也有七所八站等事业单位的事业编制人员,还有县乡招聘的工作人员,少则几十人,多者几百人,一般乡镇就都在一百人以上。县乡机构庞大,财政供养人员过多是县乡负债的重要理由。我国目前县乡两级的财政收入只占全国财政总收入的21%,而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71%,乡镇一级财政供养人员约1316.2万人(不包括不在编人员),加之近些年和各省市出台了幅度很大的职工增资和提高社会保障水平的政策,并对各级财政安排的农科教、公检法、计划生育、基层宣传文化的支出,提出了明确要求,县乡财政支出增幅超过支付能力,形成县乡政府负债。
(五)各种历史遗留理由,使县乡政府债务积重难化。一是农村合作基金会无序运行,县乡政府包揽苦果。前些年的农村合作基金会受到县乡政府及主管部门的权力制约,起步晚、运行快,经办人员没有经过系统的培训学习,缺乏严格的管理及监督机制。到头来,企业垮了,大笔债务落到县乡政府的头上,地方财政的包袱变沉重了。二是企业贷款,政府担保。一些由县乡政府出面或财政负责贷款担保的企业关停并转后,有关债务转到政府头上,压在县乡财政的肩上。三是企业欠债,县乡政府买单。县乡政府为了保证地方的稳定,在出售、合并、转轨过程中,主动或被动地承担了一些企业的债务。以上各种历史遗留理由,促使县乡政府债务负担进一步加重。

三、解决对策

根据县乡政府债务成因的浅析浅析,防范和化解县乡政府债务风险不能依靠单兵推进,而只能依靠整体推进。其中,理顺、省、市、县乡各级政府财权和事权的关系是前提;加强对县乡政府财政资金的监管,完善干部人事考核制度是提高资金使用效率、化解县乡债务风险的基本保证;精简机构和人员,建立债务管理机制是防范和化解县乡债务风险的现实途径。
(一)治病要治本,理顺与地方的财权、事权关系。事实表明,集权型政府体制下实行的分税制,造成了收入向上逐级集中、财政压力逐级向下转嫁的现象。纠正这种状况的可行办法是以法律手段划分并规范政府间的权责利关系。可以设想把县乡财政的内容分:凡是具有全国性意义的支出如义务教育,由全国人大规定,政府统一支付;凡是上级行政部门规定或交办的事务,财力由该部门或上级政府跟随;凡是纯县乡范围的事务,由县乡财政解决。同时,完善债务消化转移支付机制。冰冻三尺,非一日之寒。县乡政府的债务居高不下,使得县乡财政运行相当困难。那些以农业为主要财源支柱的地方,单靠县乡政府增收节支、精简和制约财政供给人员来消化债务是远远不够的,在对经济薄弱地区实施财政转移支付时应充分考虑债务消化不足。
(二)加强对县乡财政收支的监管。一是加强民众和县乡人大的监督,推进和法制进程。由于社会化进程滞后,导致县乡财政行为约束虚化,县乡财政体制实质上还是停留在计划经济时代的集权财政,严重滞后于社会主义市场经济的发展要求。解决这一矛盾的基本途径是进一步推进经济政治体制革新,确立以民众权利为基础的县乡财政体制,给予民众更加充分的政治权利。进一步加强县乡人大制度建设,使人大代表成为真正的民意代表,能对县乡政府财政行为进行实质上的监督和约束。人代会制度应当放开普选,选出真正能够代表群众利益、懂财政财经业务又敢于对违法违纪的不正之风进行抵制的好代表,才能真正做好审批和监督工作。二是要强化上级对下级的专业检查。不走形式,不走过场,切实实行公示、招标和引入竞争机制,提高公共品供给的效率。严格执行财政预算,不在预算内的指出必须经县乡人大通过才能支出,对支出加大监督力度,增加财政支出的透明度,特别是对各种基建支出,必须进行严格监管,堵塞漏洞,不断提高财政支出效益。
(三)革新干部人事考核制度。把是否依法依规管理债务不足作为考核干部的重要内容,干部升迁既要看经济发展指标,也要看能源消耗、债务管理。通过这种用人机制的创新,引导和推动各级党政干部树立正确的政绩观,减少债务膨胀的内在冲动。完善政府债务责任追究制度。进一步明确债务主体的责任,细化项目,责任到人,终身追究;对违反规定的举借债务或给财政带来损失的责任单位和责任人员,追究行政责任和经济责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(四)建立和完善债务管理机制。建立债务预算管理制度,将政府举债数量、举债项目、举债投向、举债效益纳入预算管理,规范政府举债行为。建立债务预警机制,可借鉴国外经验,设计出符合各地实际的政府债务预警制约指标,确保政府债务制约在一个适度、安全的范围内。建立政府债务偿债机制,设立债务风险准备金,专户管理、专款专用,专门用于偿还政府债务,提高政府抗风险能力。
(五)杜绝政府担保负债。政府部门要明确工作职责,做到政企分开。特别是随着市场经济的不断发展,县乡两级政府加强了招商引资的力度,企业利用外债的情况将会随时发生。作为政府机构要做到政企分开,吸取以往的教训,切不可以政府或财政的名义为企业和生产经营型事业单位的借款实施经济责任担保。
(六)精简机构和人员。按照小政府大社会的原则,推进机构革新,科学合理地确定县乡内设机构和人员编制,消除机构臃肿,分流和精简县乡政府人员,提高工作效率,减轻财政负担 。