林业重点工程投融资体制改善深思

摘要：林业重点工程建设是目前林业工作的主要内容。目前我国林业重点工程投融资体制的近况是：六大工程投资额逐年大幅增加，其年均增幅远远高于同期国民经济增速。国家投资占绝大部分,投资主体单一，资金来源狭窄。其中，生态工程建设的国家投资占绝大部分，重点地区速生丰产用材林基地建设工程投资中国家投资只占极少部分。由此导致的不足是：林业重点工程投资规模仍然较小，资金缺口较大；投融资机制僵硬，地方配套资金难以落实；贷款落实困难。林业重点工程投融资体制革新思路是：政府应增加重点林业生态工程公共财政预算资金；加快落实信贷扶持林业的政策；积极的利用外资；广泛的社会渠道资金投入；完善林业自有资金投入制度；健全和完善森林生态效益补偿制度；利用资本市场完善投融资制度。
关键词：林业重点工程 投融资体制 投资主体 共财政预算资金
中图分类号：F32

6.24　文献标识码：A文章编号：

林业重点工程建设是目前林业工作的主要内容。六大林业重点工程自1998年陆续试点启动实施以来，至2004年底已累计完成造林面积2532．90万公顷；累计完成投资1263.63亿元，其中完成国家投资1088.85亿元，国家投资占全部投资总额的86.17％。对林业重点工程投融资体制的研究有利于保障工程的顺利进行，提高其经济效益。
1 林业重点工程投融资体制的近况
根据天然林保护、退耕还林、“三北”及长江流域等重点防护林体系建设、京津风沙源治理、野生动植物保护及自然保护区建设和重点地区速生丰产用材林基地建设六大林业重点工程的规划进行测算，2001-2010年需要总投资7258亿元，其中财政5709. 5亿元，政策性专项贷款352亿元，地方配套1196. 5亿元，总投资中，天然林保护工程投资962亿元，占总投资的13.3%，退耕还林工程投资3372亿元，占总投资的46.4%,野生动植物保护及自然保护区建设工程投资1356亿元，占总投资的18. 7% (见表1)。从投资规模上排序，退耕还林工程居各大工程之首，其次是天然林保护工程，之后是“三北”及长江流域等重点防护林体系建设工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区速生丰产用材林基地建设工程和京津风沙源治理工程。事实上，退耕还林工程不仅居各大工程之首，而且其规模在国内外生态建设工程方面也名列前茅。

表1 2001—2010年林业六大工程资金需要量 单位：亿元，％
工程名称合计占总投资比重财政政策性专项货款地方财政
天然林保护9621

3.25784178

退耕还林33724

6.463372

“三北”及长江流域等重点防护林6749.29462212
京津风沙源治理391

5.3935239

野生动植物保护及自然保护区135618.68664692
速生丰产林基地建设5036.937

5.535275

小计7258100.005709.53521196.5
数据来源：根据《新时期中国林业跨越式发展规划》整理编制
表2 林业六大工程的投融资额和投融资结构
序号项 目2004年投资额2003年投资额2002年投资额2001年投资额合计
1天然林资源保护工程68.275.539

3.37106.9344

其中：资金额／资金占％64.1／93.99%64.21／85%88.16/8

1.31%90.5/84.66%

①国债资金1

2.6814.0619

②财政专项资金5

1.4250.1575

2退耕还林工程235.74225.99110.613

2.14604.48

其中：资金额／资金占％213.08/90.4%208.98／92.5%
①国债资金4

6.5259.24

②财政专项资金16

6.56149.74

3京津风沙源治理工程26.7725.881

2.324.569.47

其中：资金额／资金占％26.19/97.83%23.95／9

2.54%12/97.4%4.19/93.1%

4三北及长江流域等防护林体系建设工程35.2623.23

1.6730.55120.68

其中：资金额／资金占％13.58/38.5%13.62／58.7115.76/49.7614.75/48.3%
5野生动植物保护及自然保护区建设工程4.455.243.9261

2.091715.708

其中：资金额／资金占％2.21/49.66%2.56／48.85%2.846/72.49%

1.211/57.89%

6重点地区速生丰产用材林基地建设工程2.0563.133.89862.46751

1.552

其中：资金额／资金占％0.1759/8.52%0.455／

1.45%

7合计372.476358.97255.794716

6.441153.7

其中：资金额／资金占％319.3359/85.7%285.99／85.82%13

4.52/80.8%

①国债资金59.297.93
②财政专项资金260.1359188.06
注：表中数据根据历年林业统计年鉴和历年林业六大重点工程统计公报整理。
从表2中可以看出，六大工程投资额从2001年的166.44亿元增至2004年的372.476亿元，年平均增长30.8%，国家投资占的比重较大，约为85%，但重点地区速生丰产用材林基地建设工程投资中国家投资占的比重很小，比如2004年占8.52%。在退耕还林工程和京津风沙源治理工程的投资中国家投资占的比重占很大，超过90%，在三北及长江流域等防护林体系建设工程和野生动植物保护及自然保护区建设工程投资中国家投资占的比重约为50%左右。
总的来看，六大工程投资额逐年大幅增加，其年均增幅远远高于同期国民经济增速。国家投资占绝大部分,投资主体单一，资金来源狭窄。其中，生态工程建设的国家投资占绝大部分，重点地区速生丰产用材林基地建设工程投资中国家投资只占极少部分。
2 林业重点工程投融资体制存在的不足
我国现行的投融资体制是在过去的计划经济体制下逐步形成和发展起来的，其特点：政府是最大的投融资主体，融资成本考虑不周，筹资渠道单一，行政色彩过重。近年来，中国政府在治理生态方面已经尽了最大努力，投入了巨大的人力、物力和财力。但目前，政府投资林业在满足度、投资结构、投资渠道的稳定性等方面还存在不足。

2.1 林业重点工程投资规模仍然较小，资金缺口较大

六大工程投资规模不能满足林业重点工程规划任务的需要，难以较好地实现工程建设的目标。如三北及长江流域等重点防护林工程的投资远远达不到批复规划任务的要求。近年来，对该工程的投入总量仅占规划投入的 26%，造林补助也只有每亩35元左右，与国家发改委批准的每亩投入100元的标准相差甚远，严重影响了工程进度和质量；全国野生动植物保护及自然保护区建设工程投资仅占规划投入的5%。
全国林业生态重点建设工程国家“九五”规划拟投资257.31亿元，而“九五”期间国家该项实际投资只有167亿元，缺口达90多亿元。根据国家审批的规划，目前最大的两个林业生态工程一一天然林资源保护工程和退耕还林工程建设1998年~2001年需要投资(包括国债资金、预算内基本建设资金和财政专项资金)分别为316亿元和370亿元，而同期的实际投资分别为208亿元和47.55亿元;需求缺口分别为108亿元和32

2.45亿元。

2.2投资主体单

一、资金渠道单一

近几年国家投资占的比重较大，约为85%，在退耕还林工程和京津风沙源治理工程的投资中国家投资占的比重占很大，超过90%。尽管1998年以来国家相继启动了包括天然林保护(计划总投入962亿元)、退耕还林等重点生态建设工程,财政对生态林业的投入呈现出跳跃性增长的态势,但投入的计划期较短,还是不能满足营林资金的长远需求。据估计2003～2010年需要总投资8398亿元,其中财政投资6468.5亿元,占总投资的77%,但由于财力紧张等多方面理由,单依靠国家来进行投资是满足不了需要的。

2.3投融资机制僵硬，地方配套资金难以落实

按照国家投资管理体制革新趋势，要更多地依靠地方政府的力量，来加强建设资金的全方位管理，以达到提高资金使用效益的预期目标。事实上，对于天然林资源保护、退耕还林等重点林业生态工程建设中也明确规定了“任务到省、责任到省….”，然而，一些地方政府仍然存在着浓厚的“等、靠、要”思想，没有把搞好当地林业生态建设看成是自己的份内职责，过分依赖政府，过分依靠的投入。地方配套资金得不到充分落实，影响了林业生态工程建设的整体进程。地方配套资金没有得到充分落实的责任也不能完全归咎于地方政府的主观方面。客观地讲，林业生态工程建设所涉及的多为经济不发达地区，其地方财力薄弱、经济困难，有些地方基本上属于“吃饭”财政，需要靠国家补贴，如西藏、贵州等，这也是造成地方政府难以履行责任，无法足额配套资金的重要理由。地方财政困难一方面会因无法提供足够配套资金而限制了地方向申请应该获得的林业建设投资，形成虚假的繁荣现象;另一方面因缺乏足够资金而导致现有的投资难以完成林业建设的任务。

2.4政策性贷款资金取得难

林业政策性专项贷款对象大多地处经济落后地区，有关基层经办行资金存量有限，加之林业贷款项目具有生产周期长、资金周转慢、比较效益低、投资风险大等特点，多数是微利项目，因此，难以调动基层经办行自行筹措资金落实林业贷款项目的积极性。特别是林业四项政策性专项贷款取消后，中国人民银行每年不再专门安排贷款计划，不再匹配信贷资金，致使林业治沙等贷款项目很难落实。据统计，2001年，中国农业银行共推荐林业治沙贴息贷款项目67亿元，实际落实32亿元，占48%。
3 林业重点工程投融资体制革新思路
林业投资特点是：(1)投资周期相对较长。(2)林业投资风险大。(3)林业投资效益偏低。根据林业投资特点，林业六大工程投融资体制革新应重点放在以下几个方面。

3.1政府应增加重点林业生态工程公共财政预算资金

目前，中国公共财政体制在进一步完善之中，政府正力求规范财政收支行为，优化财政收支结构。林业是典型的具有公共性和基础性的行业，应该是公共财政支持的重点领域。林业中的诸多项目属于社会公共、公益、服务、保障领域，将其长期纳入公共财政的支出范畴，应该成为规范性的制度。
进一步加大各级政府对林业的投资力度。尽快将六大林业重点工程资金规划全面落实到位，增加林业工程建设前期工作经费的投入和确保质量的工程管理费，特别是要加大“三北”和长江防护林等生态建设工程的投资力度，确保工程建设按规划实施，完成建设目标。

3.2 信贷资金投入

3.

2.1建立中长期低息商品林贷款体系

我国实施林业六大建设工程以后，可利用商品林资源十分短缺，急需大力发展商品林用材基地。而商品林的生产经营特点决定了其投资收益率较低，市场竞争力较弱。为鼓励商品林的发展，世界林业发达国家普遍建立了中长期低息贷款体系以扶持商品林的生产。从商品林长期稳定的发展需求来看，我国应尽快建立中长期商品林低息贷款体系。
3.

2.2加大林业政策性贷款的投入力度

国家开发银行没有普遍设立基层经营机构，贷款项目的审批均由总行实施，因此，国家开发银行承办的林业贷款项目很少，贷款数量与林业建设实际需求相差甚远。1995-1997年，中国农业发展银行运作林业、治沙和山区综合开发专项政策性贷款期间，主要用于商品林和林业多种经营建设项目。三年期间国家共安排贷款计划67.5亿元，实际落实65.4亿元，占贷款计划的97%，是林业、治沙和山区综合开发专项贷款发放以来落实最好的年份。
鉴于以上情况，我国应继续设立林业政策性贷款体系，继续由中国农业发展银行承办，主要用于发展商品林和沙区、山区脱贫致富，改善生态环境建设项目以及森工企业转产分流项目建设。
3.

2.3稳定财政贴息扶持政策

财政贴息政策一方面可以减轻贷款单位的利息负担，降低贷款项目的资金成本，吸引广泛的社会资金投资于商品林建设;另一方面，财政贴息政策降低了贷款项目的付息风险，增强了银行的贷款信心。“十五”以后，林业、治沙、森工多种经营和山区综合开发专项政策性贷款从中国农业发展银行划归中国农业银行，作为商业贷款进行管理，中国人民银行每年不再对上述三项贷款安排专门计划，不再匹配信贷资金。因此，在林业建设需要大量资金投入的情况下，应继续稳定林业贷款的财政贴息政策，充分发挥财政贴息资金的经济杠杆作用，积极引导信贷资金和社会各界自有资金投入林业治沙建设。

3.3外资参与林业发展

至2005年底，林业系统共利用外资125.6亿美元。这些外资辐射全国各省(区、市)及林业系统所属的主要科研、教学机构。在外资的利用中，约58%主要用于第一产业的营造林、花卉等，35%用于第二产业的人造板、家具、木制品等，7%用于第三产业。
根据国民经济发展的需要，我国制定了积极的利用外资政策，从引导外资投向、推进开放领域、推动地区协调发展、提高外资质量和效益、增加引资方式等方面均提出了有利于我国经济发展的原则和措施，其中加强生态建设、提高自然资源利用效率等内容，体现了国家利用外资政策对林业的倾斜。目前很多行业的外商及国内投资己呈饱和态势，预计外商投资林业的强度将进一步加大，领域会更加宽广。尤其是我国林业政策及管理制度将逐步调整，各种所有制可以平等地参与林业发展，这就为外商投资创造了良好的外部环境。

3.4广泛的社会渠道资金投入

随着我国革新开放的不断深入以及社会主义市场经济的建立，社会资金不断投向林业，为林业经济发展注入了新的活力。目前，社会资金投入林业的主要形式是: (1)个人资金投入林业 (2)社区林业建设 (3)单位资金投入林业。今后，为了更好地推动全民参与、全社会办林业，应当在以下政策和措施上有新的突破：
第一，按照市场经济原则，即“谁造谁有、谁管护谁收益”，尽快出台鼓励单位和个人绿化荒山、治理荒漠化的造林管护及经营管理政策，以比较利益市场法则吸引单位和个人把生产要素投入林业发展。
第二，根据林业资源培育周期长、回报慢、兼有生态效益和明显的社会效益的特点，按照生态经济可持续发展的原则，出台产权明晰、责任明确的森林资产管理制度和减免税费等优惠政策，开发与利用并举，打破行业壁垒和界限，全方位吸纳社会资金投入林业发展。探索非国有公益林赎买方案，调动各经营主体发展林业的积极性。收购各种社会主体营造的非国有公益林，协调经营者利益与国家生态安全之间的关系，既体现了对各社会主体所拥有财产权的尊重，又考虑到社会发展和生态建设为主的战略要求，对于鼓励、引导和支持非公有林业发展具有重要意义。

3.5健全和完善森林生态效益补偿制度

1998年4月29日，我国新通过的《森林法》修正案明确规定:“国家设立森林生态效益补偿资金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪为它用”，这就为建立森林生态效益补偿基金提供了法律依据。但由于在资金的来源不足上存在争议，加上往往会牵涉到一些部门的利益，所以一直迟迟没有施行。
当前我国实行的森林生态效益补助制度是公共财政介入林业生态建设的重要体现，同时也是建立森林生态效益补偿机制的初级形式。相对于无偿使用森林生态效益来说，这是一个历史性的进步。但是，这仅仅是“补助”而不是“补偿”，它并不是唯一的形式，并不是真正意义上的社会筹集资金，实际上仍然是国家财政拿钱，没能使森林生态效益价值得到完全实现。
在市场经济条件下，使森林生态效益的提供者和受益者建立直接的对应关系显得尤为重要，为了更好地体现全社会办林业这一要求，可以参照教育费附加以流转税附加费的形式筹集。这样做的理由是:①流转税是全社会最普遍的税种，在它上附加可以认为是向全社会征收;②以流转税为基础，比较稳定;③保证与国家主流税一致，可以减少税收征管成本，减少政策间的摩擦与矛盾;④可以提高全民的森林生态保护意识。

3.6利用资本市场完善投融资制度

通过整合壮大速生丰产林经营企业,并推进股份制改造,并逐步挂牌上市走向证券市场。速生丰产林股份公司发行股票筹集资金能减少财务风险,降低企业负债率,保证生产经营对资本的需求,能以低成本、低风险筹集长期资金。
速生丰产林经营企业可以森林资源资产作保证尝试发行营林建设债券,主要用于速生丰产林基地建设。只有大型的速生丰产林经营企业才适合采取这种筹资对策,大型的速生丰产林经营企业具有卓越的信誉和偿还能力,适合在金融市场融资。
林业产业投资基金是一种借鉴发达市场经济国家“创业投资基金”运作形式,通过发行基金受益券募集资金,交由专家组成的林业投资管理机构运作,基金资产分散投资于不同的林业产业项目,投资收益按资分成的金融工具。投资基金在速生丰产林基地建设中的运用,同样必须以速生丰产项目较高利润率为基础[7]。应从资格审核、投资方向、金融秩序、上市资格认定及财务与信息披露等方面对产业基金运作进行严格监管,以确保林业产业基金这一新生事物稳妥地发展。
参考文献：
[1]布尔，林业投资调查报告，中国投资，200

3.10,44~47

[2]郭励弘，中国投融资体制革新的回顾与前瞻，经济社会体制比较(双月刊)， 200

3.5，7~20

[3]蒋海，张道卫，林业投资的激励机制与产权制度安排，农业技术经济　2001年第1期，8~14
[4]刘晓光，公共财政体制下的林业投入保障研究，东北林业大学出版社，2004.8
[5]王前进, 推动林业投资的政策框架构想,绿色中国,2004.10