试论高校负债对其财务管理影响及其应对
本站原创 摘要：我国社会经济状况导向了我国高校负债经营的局面。我国高校的银行负债规模大、持续时间长，既成为我国社会经济中与世界各国相比的一个特殊现象，又因此成为对高校财务管理和运行发生重大影响的事件。我国高校财务结构已从财政拨款、事业收费的二元结构转变为三元结构。三元结构改变了高校一系列的经济管理和运行关系。问题在于，目前最重要的是高校财务管理体系制度还并没有因此而进行全面的改变。所以及时全面的对高校财务管理体制进行调整和创新，就成为高校财务管理的当务之急，首先要在包括财务管理制度、核算、监管等方面进行制度调整和管理创新。
关键词：银行负债 高校财务结构 管理困局 调整创新
一、高校负债问题的简要回顾和分析
上纪末本纪初以来，高校扩招使我国高等教育迅速实现了从精英教育到大众教育的转变，随之而来的是办学规模的不断扩大。由于政府并未完全承担因办学规模扩大造成的经费缺口，收费又不能完全满足高校发展的需要，因此在银行对高校贷款政策门槛低、操作简便的背景下，高校的资金缺口（尤其是基本建设的资金缺口）就主要依赖于银行信贷资金来解决。据不完全统计，截止2005 年末，全国高校的贷款余额累计已高达1500 亿元至2000 亿元，一个显着的事实是，全国1900 多所高等院校几乎都有银行贷款，债务发展到平均每所学校1 亿元以上，已远远超过了多数高校的偿还能力和风险抵御能力。仅就相当数量的单个学校而言，银行贷款已高达几亿至十几亿元（汝信等，2005）。另从2004 年审计署对杭州、南京、珠海、廊坊四市高教园区开发建设情况进行的专项审计调查公告的结果获知，截至2003 年底，园区实际筹资资金257.10 亿元，其中银行贷款占59.42%，高校自有资金占23.11%，地方政府投入占12.57%，社会投入占4.90%（审计署，2005）。
高校贷款发生后，随着经济转型和管理制度矛盾的日益加剧，尤其是近几年来有关高校贷款风险的讨论，意见很多。总的来说，认为高校负债已成为威胁我国高等教育良性可持续发展的“严重隐患”（丁小浩等，2008）；“对高校的生存环境和发展空间产生巨大的甚至是致命的影响”（赵宏斌，2007）；认为高校贷款已形成了“问题贷款”（郭国庆等，2008）；认为高校贷款已形成了债务风险（金辉，2009）；甚至认为会造成“高校破产”（彭化英，2007），可能造成教育危机和社会危机（汉网及大众网，2007），等等。正是因为高校贷款及其风险的现实性的重要性，教育部2009 年首次将化解高校债务风险列入当年的工作要点。
大规模银行贷款和高校负债经营形成了我国高校发展史上的一个特殊问题。这种情况与绝大多数国家高校的办学模式形成巨大反差。一般情况是，各国高校办学资金基本上是由政府投入、社会投入（主要是学费）和高校自有资金构成，高校的运作也主要是从这三个渠道获得相应的经费，因此本质上讲是二元财务结构（社会投入和高校自有资金基本上是一种结构）。以美国为例，就公立大学而言，政府支持是最主要的经费来源，约占近60%，收费和运营收入约占近40%，其余是私人礼品和社会捐赠（郭国庆，2001）。而在印度，大学经费主要是通过政府拨款和收费来实现，尤其是大学拨款，主要是通过大学评估和大学拨款委员会途经来决定（李建忠，2006）。
我国的高校负债给高校财务管理以及现行管理制度和政策取向提出了严峻的挑战。一方面部分高校对银行贷款缺乏科学的管理与控制，仅凭过往的管理模式和经验应对；另一方面外部政策还没有及时制定，从而在政策选择上处于无助的状况。结果就是高校为解决实际贷款期限与需求相互矛盾的问题，常常采用“以贷还贷”、“多头贷款”、“展期付息”等方式，以缓解资金需求和短期债务偿还的压力。然而这种方式基本上是短期且无效的治理。
从根源上讲，我国高校贷款问题主要源于以下几个方面：一是高等教育成本分担比例失衡。高等教育准公共产品的性质决定了其经费来源是由各方“分担”而非高校自身“负担”
（甘国华，2007）；二是高校风险意识淡漠，银行贷款主体和责任不明；三是政府、银行在高校贷款中的作用尤其是经济目标的作用造成了高校贷款问题成为“历史的”现实；四是高校自身的管理意识还停留在“政府的学校”的基本观念上，尤其是政府管理滞后和高校管理缺位，推高了这一问题的严重性（林莉，2008）。
二、高校负债的直接结果：从财务二元结构到三元结构的变化
高校财务结构是从资金角度来分析参与高校经济运行的要素构成，即按资金性质划分，主要有财政拨款资金，高校通过办学取得的行政事业收费（包括纵横向科研等取得的研发经费）等。从近年来的变化情况看，高校财务要素发生了数量和结构变化。1990 年代以前，基本上是一元结构，即传统高校财务结构，是以国家财政拨款为主的。1990 年始，由于以收费为主的社会资金逐步成为高校经费的主要来源（其特征是数量上超过了财政拨款），高校财务结构转变为二元模式。而始于世纪交替时期高校大规模向银行贷款所形成的高校负债，使高校的财务结构形成了三元结构，即国家财政拨款、事业收费收入和银行贷款。
高校财务三元结构下的资金运行管理的基本问题是，经费性质和结构发生了明显变化，而高校财务管理体制却未改变。高校财务至今仍按教育事业管理模式运行，只是在核算方式和报告形式上作了简单的增补。然而，不同性质的资金在核算上是不能用一种方法简单兼容的。不同性质的资金运行和核算方法是不同的，其资金的控制体系和监督方法也有很大差别。
例如，财政拨款资金不存在风险问题，而银行贷款资金因需要到期归还会产生直接的经营风险；事业收费因其不确定性和政策性强而面临着广泛监督，而贷款资金的监督却来自银行而非社会，前者是公共财政范畴，后者则是经营性财务范畴。
三元结构的形成正在改变高校的运行性质和质量。伴随着高校的银行贷款大规模增长，且在短期内又不能归还，高校的财务风险开始日益显现。主要表现在：一是在还本付息的压力下，高校面临经济来源问题。由于高校稳定的经济来源主要是国家拨款和事业收费（包括少量的社会资金来源）。如果拨款在短期内不能增长，则必须依靠收取学费来解决（这也是高校收费内生冲动的原因之一），且高校的事业收费目前受到严格控制，基本上处于维持正常所需的状况。其它社会资金来源在目前的经济体制下不可能有大的变化，因此也不可能作为一项主要的资金来源。二是在还本付息的压力下，高校预算内容和方式也在发生改变。首先，既使短期内暂不考虑还款需求，也存在一个利息支付的问题（少则千万多则上亿），这迫使高校在预算中要相应的安排利息支付，在没有其它来源的情况下，就会相应减少教学科研行政费用的支付；其次，由于大规模新建设施设备的维护费用增加，高校的管理压力也陡然增加。如果再考虑学校人力费用和其它费用的大幅度增加，资金压力变成了高校运行的沉重负担，从而形成债权人风险（事实上很多高校已在还本付息上采取了借新还旧的做法，暂时缓解了资金压力，但这更增大了债权人风险）。
高校财务三元结构的形成，尤其以高校负债中“问题贷款”的形成和风险的逐步加剧，改变了高校经济运行和财务管理固有传统模式而形成了新的格局。简要地说，首先是形成了三个新的变化：即改变了高校的管理关系，改变了高校单一的事业单位性质，改变了高校的发展模式（从政府主导转变为自我主导以及社会参与）；其次是形成了高校三方面新的社会经济关系，即形成了新型的银校关系，形成了多方的监控关系，形成了社会公众关系；再次是反映了三个基本现象，即反映了我国高校财政投入的严重不足，反映了我国高校的财务管理管理困局的现实问题，反映了我国高等教育发展的畸形状态；第四是凸现了三个问题：即凸现了高校财务管理的重要性，凸现了高校运行的社会关注度，凸现了高校收费问题的社会敏感程度；最后还造成了三个方面的影响：即影响了银行信贷资金的风险系数和安全效率，影响了政府的财政收支关系和运行稳定，影响了高校财务的运行模式和改革方向。
三、高校传统财务管理的困局
传统高校财务是基于国家财政拨款下的事业单位预算模式。一般而言，以一元结构为主的管理模式依靠原有的核算方式是可行的。但随着二元结构的形成，原来的财政资金“收－支－余”的会计核算方式随之发生改变，即改变了资金来源渠道，改变了学校资金支配（分配）和使用自主权，改变了学校财务的管理体制，改变了财务的内部性特征。虽然高校的核算办法也相应有一些变化，例如在资金控制上采取了“收支两条线”等，不过也只是为了资金安全和加强非税事业收入的管理，增加了财政资金的宏观调控力度和空间。而在如何改进高校的核算关系方面，适应公共财政管理要求、增强财务监督等方面，并未作实质性的变动，甚至对学生培养成本的核算也只是作为高校在申报学生收费标准时的一种依据。
三元结构下的高校财务，要求高校增加负债项下的核算——尽管这与事业预算的财务模式有异，但借用企业经营模式的会计核算是目前应对的主要方式，因而也是可行的。一方面要向银行按期支付利息，另一方面也要向银行呈报资产（经营）情况表，这主要是按照传统的银企关系，银行需要向债务人了解其资金及经营状况。负债条件下的高校财务面临着根本性的改变：从传统的财政资金核算模式（非盈利）向现代的经营性资金核算模式转变，这种转变虽没有盈利的要求，但也必须保障其负债资金的安全运行。在这个意义上讲，高校的核算模式需要首先保障利息支付，其次要安排归还债务（即使是借新还旧也必须这样做），最后还要规划和控制资金来源、占用、效益的全过程。高校财务正开始面临着资本性财务管理的问题和挑战。
现行高校财务管理在三元结构格局下呈现出的财务管理困局，主要表现在：
第一，高校财务现行核算模式和报告模式没有改变，不仅仍按原来的核算方式形成会计报表，而且基本上也没有向社会（收费具有社会性）公布或报告其资金的运用，向主管部门报送的会计报表仍然是沿用过去基本不变的简易模式，也没有向银行报告相应的会计报表，从而掩盖了资金问题——以为向主管部门报送报表，并在此条件下组织财务活动和核算活动就算完成了财务工作。显然，这说明高校财务体制存在着缺陷和隐患，管理明显不适应现实要求。这种管理模式使高校的财务自主权被放大，监管缺位问题凸现。
第二，高校财务尚没有一个完整合理、具有可操作性的成本核算制度。培养一个学生的真实耗费是多少或应该是多少，缺乏有组织的核实、计算或监督。核心的问题是，既便是提出和实施了生均成本核算，对高校也可能没有什么意义和作用：当研究者们热衷于高校生均成本核算的研究时，其结果只成为论证收费的依据，而没有成为高校管理的手段或依据，更没有成为提高大学办学质量、评估教学质量和效益、促进教学评价标准的基础，更谈不上普遍意义上的高校教育资源的有效利用，办学效率和质量竞争。学生培养成本的核算制度和体系的缺位，必然形成以校为本的核算模式，即办学成本由学校报告、承担、消化，各个环节、各个主体、各个项目均得不到统一会计体系的核算监督和控制。这样的结构，一方面主管部门无从掌握学校资金运行的真实状态（从深层次上讲，国家资金已占不到主导地位而又要由政府管理的情况下，财务运行的风险就更大），另一方面银行也无法真正了解学校资金的运行状况（从本质上讲，高校的特殊地位可能误导了银行的思维：政府的项目即使是有风险也是理论上的或有风无险），更重要的是，社会无法了解培养一个学生究竟需要多少钱（在近年来的讨论中，这个问题已经被广泛提到），学生培养形成了一个无法监督的情况，这就好比企业产品定价机制，采用市场机制和垄断机制一定是两种不同的结果。
第三，高校内部的资金使用是一个典型的“不节约”运行模式，其主要表现是：一是投资无约束无考核，缺乏经济评价和绩效问责；决策方式主要不是经济的而是功能的，这对于高校的科学管理显然是不合理的；二是财权按照管理层次设置，不是按照成本机理或效率机制进行。在高校内部“不节约”与资源紧缺并存、办学资金紧张和绩效管理缺失并存的现象，充分表现了高校内部财务管理的传统性和“财政性”。在学校外部，高校是独立的运行体系，在高校内部，学校又分解为大量的费用中心（单位）。同时，大多数院校为缓解校院（院系）两级在财权上的矛盾，所实行的内部资金分配制度，实际上是以牺牲效率为条件的内部权能平衡管理办法，其结果，一方面造成了教学资源利用的不合理进而影响了教学质量和办学模式，另一方面也加大办学成本。这就提出了一个问题，对高校财务尤其是资金的监管以及高校绩效管理，正在成为高校财务（并不仅限于财务）管理的一个现实需要。
第四，高校的非经营性资产向经营性资产转变和缺乏相应的管理制度及监管机制，更谈不上约束。例如，高校在科研、产业、后勤等方面存在的资产和产权不清、产权混淆、资产流失等现实问题，是财务管理困局的另一种表现。此外，为追求局部利益或管理失当，对部分经营性资金的管理不严造成了高校财务的风险，等等。囿于篇幅，这里不再赘述。
四、三元结构下高校财务的管理创新
如何适应和规范三元结构下的高校财务管理，建立相应的高校财务管理制度，财务困局，从宏观上讲是要改变高校的管理体制，包括强化高校的社会法人地位、约束高校的经济行为（即以收费、信贷、投资等为主的经济活动行为）等。从现实主义出发，需要逐步规范和重构我国高校贷款制度，包括适度贷款制度约束、高校贷款审批监督制度、构建高校“政策贷款为主商业贷款为辅”制度、高校贷款担保制度等等（李文江，2008）。这些问题无疑是优化高校财务管理、推高高校财务管理水平的外部基础条件和构建财务制度的基本条件。
具体到从高校财务管理方面而言，要在短期内进行财务体制和管理制度的全面改革以适应新的环境、新的要求，可能是不现实的。因此就需要在现有条件下进行逐步的调整和创新。
这些调整和创新主要涉及到以下几个方面：
１、由教育主管部门主导深化高校财务管理体系和核算制度的改革要求。教育部、财政部于2004 年提出了进一步完善高校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见，对控制贷款规模提出了明确规定，但没有解决已经形成的贷款风险问题，也没有解决根本性的财务制度问题。因此，必须进一步提出如何减少贷款规模，降解贷款风险的具体措施。
高校贷款从表面上看是债权人风险，但从实质上讲，是政府风险，因为高校不是营利机构而是政府管制下的提供准公共产品的事业性质机构，所以债权人风险最终会演变为政府风险。
对高校贷款还要采取切实有效的办法控制余额。在目前还主要依靠行政手段，例如下达对超过规模和还贷能力不足的高校，对贷款归还编制强制还款计划；严格控制其基本建设和采购计划，包括对高校庞大而不断攀升的人力资源费用进行有效控制、大力推行资源绩效配比为核心的内部管理模式等等。由于高校资金的结构和性质，资金核算的监督者由过去政府主管和监督，逐渐演变为政府、社会、银行的共同监督，因此政府主管部门应在核算监督方面提出主张，改进高校的核算体系和监督程序、信息报告及披露办法。这不仅是一个会计核算和统计信息的问题，更重要的是一个高校财务管理体系的问题。
２、加强对高校财务运行的监管力度。从债权方本着规避风险、维持正常的银校关系而提出改进高校的财务运行并加大监督措施，正常的银企关系是什么，银校关系就应当是什么。
从本质上讲，高校的信贷资金并不是银行的资本而是社会的资金，银行对信贷资金的监督不仅仅是对高校经营活动或项目资金的监督，更重要的是对风险的约束。通过这种方式，有效地促进和催生高校建立新型的资金管理体制和财务管理模式。
３、完善高校会计核算方法。将高校置于社会的公开监督之下是势在必行的。通过税收、银行、财政和教育等部门和机构，对其财务活动情况进行全方位的监督，从而使高校的财务运行增加制度保障，增加高校的财务责任意识，提升高校财务安全运行的效率。
４、试行将高校的财务和经济活动通过社会机构进行审计和评价的办法。为了保证高校财务信息的真实可靠，便于管理，机构、社会公众对高校财务活动的监督，有必要对高校财务信息实行披露制度，进行专门的审计、评估和评价。这个办法在国外早已成为制度。
高校的产品（服务）是为全社会提供的准公共产品，应当受到全社会的关注，在公正公平的原则下，这种监督理应由社会机构来实施更为合适。
５、推动高校内部财务管理体制改革。这要解决高校内部资金分配制度和收支管理制度，其核心是要抓住高校的办学成本、运行成本、培养成本这个主线。高校的效率主要表现在三个方面：一是在意识形态方面的效率，这与本文无关；二是高校的运行效率，即学生培养与运行成本的比率关系，三是培养效率，就是人才产出的比率关系。运行效率与培养效率的核心，都是要尽可能高效的投入产出，就要深度解决高校的法人地位、经济观念、经营观念等问题。四是逐步解决高校的绩效管理问题。目前很多学者和管理者对高校绩效问题进行了研究和讨论，这无疑会有助于高校财务管理的更上一层楼。
关键词：银行负债 高校财务结构 管理困局 调整创新
一、高校负债问题的简要回顾和分析
上纪末本纪初以来，高校扩招使我国高等教育迅速实现了从精英教育到大众教育的转变，随之而来的是办学规模的不断扩大。由于政府并未完全承担因办学规模扩大造成的经费缺口，收费又不能完全满足高校发展的需要，因此在银行对高校贷款政策门槛低、操作简便的背景下，高校的资金缺口（尤其是基本建设的资金缺口）就主要依赖于银行信贷资金来解决。据不完全统计，截止2005 年末，全国高校的贷款余额累计已高达1500 亿元至2000 亿元，一个显着的事实是，全国1900 多所高等院校几乎都有银行贷款，债务发展到平均每所学校1 亿元以上，已远远超过了多数高校的偿还能力和风险抵御能力。仅就相当数量的单个学校而言，银行贷款已高达几亿至十几亿元（汝信等，2005）。另从2004 年审计署对杭州、南京、珠海、廊坊四市高教园区开发建设情况进行的专项审计调查公告的结果获知，截至2003 年底，园区实际筹资资金257.10 亿元，其中银行贷款占59.42%，高校自有资金占23.11%，地方政府投入占12.57%，社会投入占4.90%（审计署，2005）。
高校贷款发生后，随着经济转型和管理制度矛盾的日益加剧，尤其是近几年来有关高校贷款风险的讨论，意见很多。总的来说，认为高校负债已成为威胁我国高等教育良性可持续发展的“严重隐患”（丁小浩等，2008）；“对高校的生存环境和发展空间产生巨大的甚至是致命的影响”（赵宏斌，2007）；认为高校贷款已形成了“问题贷款”（郭国庆等，2008）；认为高校贷款已形成了债务风险（金辉，2009）；甚至认为会造成“高校破产”（彭化英，2007），可能造成教育危机和社会危机（汉网及大众网，2007），等等。正是因为高校贷款及其风险的现实性的重要性，教育部2009 年首次将化解高校债务风险列入当年的工作要点。
大规模银行贷款和高校负债经营形成了我国高校发展史上的一个特殊问题。这种情况与绝大多数国家高校的办学模式形成巨大反差。一般情况是，各国高校办学资金基本上是由政府投入、社会投入（主要是学费）和高校自有资金构成，高校的运作也主要是从这三个渠道获得相应的经费，因此本质上讲是二元财务结构（社会投入和高校自有资金基本上是一种结构）。以美国为例，就公立大学而言，政府支持是最主要的经费来源，约占近60%，收费和运营收入约占近40%，其余是私人礼品和社会捐赠（郭国庆，2001）。而在印度，大学经费主要是通过政府拨款和收费来实现，尤其是大学拨款，主要是通过大学评估和大学拨款委员会途经来决定（李建忠，2006）。
我国的高校负债给高校财务管理以及现行管理制度和政策取向提出了严峻的挑战。一方面部分高校对银行贷款缺乏科学的管理与控制，仅凭过往的管理模式和经验应对；另一方面外部政策还没有及时制定，从而在政策选择上处于无助的状况。结果就是高校为解决实际贷款期限与需求相互矛盾的问题，常常采用“以贷还贷”、“多头贷款”、“展期付息”等方式，以缓解资金需求和短期债务偿还的压力。然而这种方式基本上是短期且无效的治理。
从根源上讲，我国高校贷款问题主要源于以下几个方面：一是高等教育成本分担比例失衡。高等教育准公共产品的性质决定了其经费来源是由各方“分担”而非高校自身“负担”
（甘国华，2007）；二是高校风险意识淡漠，银行贷款主体和责任不明；三是政府、银行在高校贷款中的作用尤其是经济目标的作用造成了高校贷款问题成为“历史的”现实；四是高校自身的管理意识还停留在“政府的学校”的基本观念上，尤其是政府管理滞后和高校管理缺位，推高了这一问题的严重性（林莉，2008）。
二、高校负债的直接结果：从财务二元结构到三元结构的变化
高校财务结构是从资金角度来分析参与高校经济运行的要素构成，即按资金性质划分，主要有财政拨款资金，高校通过办学取得的行政事业收费（包括纵横向科研等取得的研发经费）等。从近年来的变化情况看，高校财务要素发生了数量和结构变化。1990 年代以前，基本上是一元结构，即传统高校财务结构，是以国家财政拨款为主的。1990 年始，由于以收费为主的社会资金逐步成为高校经费的主要来源（其特征是数量上超过了财政拨款），高校财务结构转变为二元模式。而始于世纪交替时期高校大规模向银行贷款所形成的高校负债，使高校的财务结构形成了三元结构，即国家财政拨款、事业收费收入和银行贷款。
高校财务三元结构下的资金运行管理的基本问题是，经费性质和结构发生了明显变化，而高校财务管理体制却未改变。高校财务至今仍按教育事业管理模式运行，只是在核算方式和报告形式上作了简单的增补。然而，不同性质的资金在核算上是不能用一种方法简单兼容的。不同性质的资金运行和核算方法是不同的，其资金的控制体系和监督方法也有很大差别。
例如，财政拨款资金不存在风险问题，而银行贷款资金因需要到期归还会产生直接的经营风险；事业收费因其不确定性和政策性强而面临着广泛监督，而贷款资金的监督却来自银行而非社会，前者是公共财政范畴，后者则是经营性财务范畴。
三元结构的形成正在改变高校的运行性质和质量。伴随着高校的银行贷款大规模增长，且在短期内又不能归还，高校的财务风险开始日益显现。主要表现在：一是在还本付息的压力下，高校面临经济来源问题。由于高校稳定的经济来源主要是国家拨款和事业收费（包括少量的社会资金来源）。如果拨款在短期内不能增长，则必须依靠收取学费来解决（这也是高校收费内生冲动的原因之一），且高校的事业收费目前受到严格控制，基本上处于维持正常所需的状况。其它社会资金来源在目前的经济体制下不可能有大的变化，因此也不可能作为一项主要的资金来源。二是在还本付息的压力下，高校预算内容和方式也在发生改变。首先，既使短期内暂不考虑还款需求，也存在一个利息支付的问题（少则千万多则上亿），这迫使高校在预算中要相应的安排利息支付，在没有其它来源的情况下，就会相应减少教学科研行政费用的支付；其次，由于大规模新建设施设备的维护费用增加，高校的管理压力也陡然增加。如果再考虑学校人力费用和其它费用的大幅度增加，资金压力变成了高校运行的沉重负担，从而形成债权人风险（事实上很多高校已在还本付息上采取了借新还旧的做法，暂时缓解了资金压力，但这更增大了债权人风险）。
高校财务三元结构的形成，尤其以高校负债中“问题贷款”的形成和风险的逐步加剧，改变了高校经济运行和财务管理固有传统模式而形成了新的格局。简要地说，首先是形成了三个新的变化：即改变了高校的管理关系，改变了高校单一的事业单位性质，改变了高校的发展模式（从政府主导转变为自我主导以及社会参与）；其次是形成了高校三方面新的社会经济关系，即形成了新型的银校关系，形成了多方的监控关系，形成了社会公众关系；再次是反映了三个基本现象，即反映了我国高校财政投入的严重不足，反映了我国高校的财务管理管理困局的现实问题，反映了我国高等教育发展的畸形状态；第四是凸现了三个问题：即凸现了高校财务管理的重要性，凸现了高校运行的社会关注度，凸现了高校收费问题的社会敏感程度；最后还造成了三个方面的影响：即影响了银行信贷资金的风险系数和安全效率，影响了政府的财政收支关系和运行稳定，影响了高校财务的运行模式和改革方向。
三、高校传统财务管理的困局
传统高校财务是基于国家财政拨款下的事业单位预算模式。一般而言，以一元结构为主的管理模式依靠原有的核算方式是可行的。但随着二元结构的形成，原来的财政资金“收－支－余”的会计核算方式随之发生改变，即改变了资金来源渠道，改变了学校资金支配（分配）和使用自主权，改变了学校财务的管理体制，改变了财务的内部性特征。虽然高校的核算办法也相应有一些变化，例如在资金控制上采取了“收支两条线”等，不过也只是为了资金安全和加强非税事业收入的管理，增加了财政资金的宏观调控力度和空间。而在如何改进高校的核算关系方面，适应公共财政管理要求、增强财务监督等方面，并未作实质性的变动，甚至对学生培养成本的核算也只是作为高校在申报学生收费标准时的一种依据。
三元结构下的高校财务，要求高校增加负债项下的核算——尽管这与事业预算的财务模式有异，但借用企业经营模式的会计核算是目前应对的主要方式，因而也是可行的。一方面要向银行按期支付利息，另一方面也要向银行呈报资产（经营）情况表，这主要是按照传统的银企关系，银行需要向债务人了解其资金及经营状况。负债条件下的高校财务面临着根本性的改变：从传统的财政资金核算模式（非盈利）向现代的经营性资金核算模式转变，这种转变虽没有盈利的要求，但也必须保障其负债资金的安全运行。在这个意义上讲，高校的核算模式需要首先保障利息支付，其次要安排归还债务（即使是借新还旧也必须这样做），最后还要规划和控制资金来源、占用、效益的全过程。高校财务正开始面临着资本性财务管理的问题和挑战。
现行高校财务管理在三元结构格局下呈现出的财务管理困局，主要表现在：
第一，高校财务现行核算模式和报告模式没有改变，不仅仍按原来的核算方式形成会计报表，而且基本上也没有向社会（收费具有社会性）公布或报告其资金的运用，向主管部门报送的会计报表仍然是沿用过去基本不变的简易模式，也没有向银行报告相应的会计报表，从而掩盖了资金问题——以为向主管部门报送报表，并在此条件下组织财务活动和核算活动就算完成了财务工作。显然，这说明高校财务体制存在着缺陷和隐患，管理明显不适应现实要求。这种管理模式使高校的财务自主权被放大，监管缺位问题凸现。
第二，高校财务尚没有一个完整合理、具有可操作性的成本核算制度。培养一个学生的真实耗费是多少或应该是多少，缺乏有组织的核实、计算或监督。核心的问题是，既便是提出和实施了生均成本核算，对高校也可能没有什么意义和作用：当研究者们热衷于高校生均成本核算的研究时，其结果只成为论证收费的依据，而没有成为高校管理的手段或依据，更没有成为提高大学办学质量、评估教学质量和效益、促进教学评价标准的基础，更谈不上普遍意义上的高校教育资源的有效利用，办学效率和质量竞争。学生培养成本的核算制度和体系的缺位，必然形成以校为本的核算模式，即办学成本由学校报告、承担、消化，各个环节、各个主体、各个项目均得不到统一会计体系的核算监督和控制。这样的结构，一方面主管部门无从掌握学校资金运行的真实状态（从深层次上讲，国家资金已占不到主导地位而又要由政府管理的情况下，财务运行的风险就更大），另一方面银行也无法真正了解学校资金的运行状况（从本质上讲，高校的特殊地位可能误导了银行的思维：政府的项目即使是有风险也是理论上的或有风无险），更重要的是，社会无法了解培养一个学生究竟需要多少钱（在近年来的讨论中，这个问题已经被广泛提到），学生培养形成了一个无法监督的情况，这就好比企业产品定价机制，采用市场机制和垄断机制一定是两种不同的结果。
第三，高校内部的资金使用是一个典型的“不节约”运行模式，其主要表现是：一是投资无约束无考核，缺乏经济评价和绩效问责；决策方式主要不是经济的而是功能的，这对于高校的科学管理显然是不合理的；二是财权按照管理层次设置，不是按照成本机理或效率机制进行。在高校内部“不节约”与资源紧缺并存、办学资金紧张和绩效管理缺失并存的现象，充分表现了高校内部财务管理的传统性和“财政性”。在学校外部，高校是独立的运行体系，在高校内部，学校又分解为大量的费用中心（单位）。同时，大多数院校为缓解校院（院系）两级在财权上的矛盾，所实行的内部资金分配制度，实际上是以牺牲效率为条件的内部权能平衡管理办法，其结果，一方面造成了教学资源利用的不合理进而影响了教学质量和办学模式，另一方面也加大办学成本。这就提出了一个问题，对高校财务尤其是资金的监管以及高校绩效管理，正在成为高校财务（并不仅限于财务）管理的一个现实需要。
第四，高校的非经营性资产向经营性资产转变和缺乏相应的管理制度及监管机制，更谈不上约束。例如，高校在科研、产业、后勤等方面存在的资产和产权不清、产权混淆、资产流失等现实问题，是财务管理困局的另一种表现。此外，为追求局部利益或管理失当，对部分经营性资金的管理不严造成了高校财务的风险，等等。囿于篇幅，这里不再赘述。
四、三元结构下高校财务的管理创新
如何适应和规范三元结构下的高校财务管理，建立相应的高校财务管理制度，财务困局，从宏观上讲是要改变高校的管理体制，包括强化高校的社会法人地位、约束高校的经济行为（即以收费、信贷、投资等为主的经济活动行为）等。从现实主义出发，需要逐步规范和重构我国高校贷款制度，包括适度贷款制度约束、高校贷款审批监督制度、构建高校“政策贷款为主商业贷款为辅”制度、高校贷款担保制度等等（李文江，2008）。这些问题无疑是优化高校财务管理、推高高校财务管理水平的外部基础条件和构建财务制度的基本条件。
具体到从高校财务管理方面而言，要在短期内进行财务体制和管理制度的全面改革以适应新的环境、新的要求，可能是不现实的。因此就需要在现有条件下进行逐步的调整和创新。
这些调整和创新主要涉及到以下几个方面：
１、由教育主管部门主导深化高校财务管理体系和核算制度的改革要求。教育部、财政部于2004 年提出了进一步完善高校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见，对控制贷款规模提出了明确规定，但没有解决已经形成的贷款风险问题，也没有解决根本性的财务制度问题。因此，必须进一步提出如何减少贷款规模，降解贷款风险的具体措施。
高校贷款从表面上看是债权人风险，但从实质上讲，是政府风险，因为高校不是营利机构而是政府管制下的提供准公共产品的事业性质机构，所以债权人风险最终会演变为政府风险。
对高校贷款还要采取切实有效的办法控制余额。在目前还主要依靠行政手段，例如下达对超过规模和还贷能力不足的高校，对贷款归还编制强制还款计划；严格控制其基本建设和采购计划，包括对高校庞大而不断攀升的人力资源费用进行有效控制、大力推行资源绩效配比为核心的内部管理模式等等。由于高校资金的结构和性质，资金核算的监督者由过去政府主管和监督，逐渐演变为政府、社会、银行的共同监督，因此政府主管部门应在核算监督方面提出主张，改进高校的核算体系和监督程序、信息报告及披露办法。这不仅是一个会计核算和统计信息的问题，更重要的是一个高校财务管理体系的问题。
２、加强对高校财务运行的监管力度。从债权方本着规避风险、维持正常的银校关系而提出改进高校的财务运行并加大监督措施，正常的银企关系是什么，银校关系就应当是什么。
从本质上讲，高校的信贷资金并不是银行的资本而是社会的资金，银行对信贷资金的监督不仅仅是对高校经营活动或项目资金的监督，更重要的是对风险的约束。通过这种方式，有效地促进和催生高校建立新型的资金管理体制和财务管理模式。
３、完善高校会计核算方法。将高校置于社会的公开监督之下是势在必行的。通过税收、银行、财政和教育等部门和机构，对其财务活动情况进行全方位的监督，从而使高校的财务运行增加制度保障，增加高校的财务责任意识，提升高校财务安全运行的效率。
４、试行将高校的财务和经济活动通过社会机构进行审计和评价的办法。为了保证高校财务信息的真实可靠，便于管理，机构、社会公众对高校财务活动的监督，有必要对高校财务信息实行披露制度，进行专门的审计、评估和评价。这个办法在国外早已成为制度。
高校的产品（服务）是为全社会提供的准公共产品，应当受到全社会的关注，在公正公平的原则下，这种监督理应由社会机构来实施更为合适。
５、推动高校内部财务管理体制改革。这要解决高校内部资金分配制度和收支管理制度，其核心是要抓住高校的办学成本、运行成本、培养成本这个主线。高校的效率主要表现在三个方面：一是在意识形态方面的效率，这与本文无关；二是高校的运行效率，即学生培养与运行成本的比率关系，三是培养效率，就是人才产出的比率关系。运行效率与培养效率的核心，都是要尽可能高效的投入产出，就要深度解决高校的法人地位、经济观念、经营观念等问题。四是逐步解决高校的绩效管理问题。目前很多学者和管理者对高校绩效问题进行了研究和讨论，这无疑会有助于高校财务管理的更上一层楼。